Getur Alþingi afturkallað málshöfðun á hendur fyrrverandi forsætisráðherra?

Tillaga til þingsályktunar um afturköllun málshöfðunarFormaður Sjálfstæðisflokksins hefur lagt fram tillögu á Alþingi þar sem lagt er til að þingið álykti að fella úr gildi fyrri ályktun þess um málshöfðun gegn fyrrverandi forsætisráðherra frá 28. september 2010. Þá feli Alþingi saksóknara þingsins að afturkalla í heild ákæru sem þingfest var fyrir Landsdómi 7. júní 2011. En getur Alþingi afturkallað málshöfðun á hendur ráðherra? Um það verður fjallað að þessu sinni.

Kenningar fræðimanna og gildi þeirraÍslenskir fræðimenn hafa fjallað um hvort Alþingi geti afturkallað málshöfðun á hendur ráðherra. Í riti sínu Stjórnlagafræði frá 1913 tók Lárus H. Bjarnason prófessor fram að þegar Alþingi hefði ályktað um málshöfðun og kosið sækjanda væri málið komið úr höndum þess. Ári síðar í öðru riti, Um Landsdóminn, setti hann hins vegar fram aðra skoðun. Þá sagði hann að Alþingi myndi þó geta fellt ákæru niður, áður en málið væri komið í dóm fyrir Landsdómi, enda yrði það gert með þingsályktun. Bjarni Benediktsson prófessor og síðar ráðherra fjallaði einnig um þetta álitaefni í riti sínu Ágrip af íslenskri stjórnlagafræði II frá 1940. Þar sagði hann að eftir að málshöfðun hefði verið samþykkt hefði hvorki sama þing né nýkosið heimild til að afturkalla hana. Það yrði aðeins gert á grundvelli þágildandi 24. gr. stjórnarskrárinnar, nú 29. gr., þar sem forseta er veitt heimild til að leysa ráðherra undan saksókn með samþykki Alþingis. Ólafur Jóhannesson prófessor og síðar ráðherra var sama sinnis og Bjarni í ritinu Stjórnskipun Íslands sem kom fyrst út 1960.

Kenningar fræðimanna hafa ekki gildi sem lög. Þær geta þó veitt gagnlegar vísbendingar um gildandi réttarástand enda tefli fræðimaðurinn fram sannfærandi rökum fyrir afstöðu sinni. Í ritum þeirra Lárusar, Bjarna og Ólafs eru ekki færð fram efnisleg rök fyrir afstöðu þeirra. Verður að hafa það í huga þegar vægi þessara kenninga er metið. Þá er ljóst að sjónarmið þeirra eru ekki samhljóða um hvort Alþingi sé fært að afturkalla málshöfðun á hendur ráðherra.

Þarf forseti að eiga frumkvæði að afturköllun málshöfðunar á hendur ráðherra?Í ritum Bjarna Benediktssonar og Ólafs Jóhannessonar er vísað til þess að forseti geti samkvæmt lokamálslið 29. gr. stjórnarskrárinnar leyst ráðherra undan saksókn með samþykki þingsins. Hvaða þýðingu hefur þetta ákvæði fyrir það tilvik þegar lagt er til að Alþingi hafi frumkvæði að því að afturkalla fyrri málshöfðun á hendur ráðherra? Nokkrir valkostir við túlkun ákvæðisins koma til greina, en ekki gefst tóm til að reifa þá alla hér. Sá skilningur er nærtækastur að ákvæðið mæli aðeins fyrir um þá undantekningu frá almennri heimild forseta til að leysa menn undan saksókn að í tilviki ráðherra verði það einungis gert með samþykki þingsins. Alþingi hafi eftir sem áður heimild til að eiga frumkvæði að slíkri afturköllun án atbeina forseta standi til þess meirihluti. Rökin fyrir þessum skilningi eru einkum eftirfarandi:

Í fyrsta lagi lætur forseti ráðherra framkvæma vald sitt samkvæmt 13. gr. stjórnarskrárinnar og er valdið samkvæmt 29. gr. þannig í reynd hjá ráðherra. Þegar stjórnarskráin var sett hafði dómsmálaráðherra hið almenna ákæruvald. Svo er ekki lengur.

Í öðru lagi skýtur það skökku við að frumkvæði að því að láta saksókn á hendur ráðherra niður falla sé bundið við ákvörðun annars ráðherra sem handhafa framkvæmdarvalds. Mun eðlilegri skýring á ákvæðinu er því sú að um sé að ræða sérreglu hyggist ráðherra á annað borð eiga frumkvæði að tillögugerð til forseta um að leysa ráðherra undan saksókn en hann verði þá að leita eftir samþykki þingsins enda hafi það ákæruvaldið á hendi. Það breyti þó engu um almenna heimild Alþingis til að afturkalla fyrri ákvörðun um málshöfðun kjósi þingið svo. Það felist beinlínis í því ákæruvaldi sem þinginu er fengið í 14. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessu sambandi má nefna viðhorf Einars Arnórssonar prófessors sem hann setti fram í riti sínu Ágrip af íslenskri stjórnlagafræði I árið 1935. Þar rökstuddi hann að í 29. gr. stjórnarskrárinnar væri byggt á því að Alþingi ætti að ráða yfir bæði málshöfðun og framkvæmd refsingar „með því að ákæruvald þess væri í raun rjettri skert, ef annað vald gæti ákveðið niðurfall saksóknar og eftirgjöf refsingar". Undir þetta tók Ólafur Jóhannesson í riti sínu Stjórnskipun Íslands.

Í þriðja lagi skal áréttað að lokamálsliður 29. gr. stjórnarskrárinnar er undantekning, en slíkar reglur verður jafnan að túlka þröngt.

Tilvísun landsdómslaga til laga um meðferð sakamálaVið setningu Landsdómslaga árið 1963 gerðu lögin ráð fyrir því að þegar sérreglum laganna sleppti færi um meðferð máls fyrir Landsdómi eftir lögum um meðferð einkamála eftir því sem við gat átt. Að formi til gilti þá sú regla einkamálalaga að mál fyrir Landsdómi yrði fellt niður ef stefnandi krefðist þess. Samkvæmt stjórnarskrá og lögum um Landsdóm var Alþingi stefnandi ekki saksóknari þingsins. Hinn 1. janúar 2009 tóku lög nr. 88/2008 um meðferð sakamála gildi. Þá var lögum um Landsdóm breytt á þann veg að nú er vísað í staðinn til sakamálalaga. Í úrskurðum Landsdóms í máli fyrrverandi forsætisráðherra hefur þetta tilvísunarákvæði haft verulega þýðingu.

Reglum sakamálalaga hefur verið beitt til fyllingar sérreglum Landsdómslaga. Í úrskurði Landsdóms frá 3. október sl. er skýrt tekið fram að það sé á valdi Alþingis að takmarka eða auka við ákæruatriði. Á því hafi saksóknari Alþingis ekkert forræði og verði hann því að beina því til Alþingis að samþykkja nýja þingsályktun um þær breytingar sem hann telur rétt að gera. Þótt þarna sé vísað til frumkvæðis saksóknara standa ekki rök til þess að Alþingi geti ekki sjálft ákveðið að eigin frumkvæði að gera breytingar á ákæru eða jafnvel að afturkalla hana. Alþingi hefur samkvæmt stjórnarskránni eitt forræði á því hvort mál sé höfðað og þar með einnig forræði á því hvort málshöfðun verði takmörkuð eða frá henni horfið að öllu leyti. Þá bætist það við að samkvæmt 51. gr. Landsdómslaga gilda nú 2. mgr. 153. gr. og b-liður 1. mgr. 170. gr. sakamálalaga um meðferð mála fyrir Landsdómi. Í fyrrnefnda ákvæðinu er ákæranda veitt heimild til að afturkalla ákæru allt þar til dómur er uppkveðinn. Verður mál þá fellt niður samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu. Gerist það með einfaldri bókun í þingbók nema ágreiningur rísi á milli aðila. Ákærandinn í máli fyrrverandi forsætisráðherra er Alþingi samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi hefur því skýra lagaheimild til að afturkalla málshöfðun á hendur fyrrverandi forsætisráðherra. Ekkert í stjórnarskránni takmarkar þetta vald Alþingis, en slíkt hefði verið nauðsynlegt til að hægt væri að fallast á fræðikenningar Bjarna Benediktssonar og Ólafs Jóhannessonar. Sérstaklega ber að árétta að tilvísanir þeirra til 29. gr. stjórnarskrárinnar voru ekki rökstuddar sérstaklega. Það ákvæði getur ekki staðið því í vegi að Alþingi hafi frumkvæði að því að afturkalla málshöfðun á hendur ráðherra og þá án atbeina forseta, eins og áður er rökstutt.