Dómur Landsdóms - fyrri hluti

Hinn 23. apríl sl. kvað Landsdómur upp dóm í máli fyrrverandi forsætisráðherra. Hann markar tímamót í íslenskri réttarsögu, enda fyrsti dómurinn sem kveðinn er upp á grundvelli laga um ráðherraábyrgð. Í þessari grein og þeirri næstu verður til fróðleiks leitast við að gera almenna grein fyrir efni dómsins auk þess sem farið verður nokkrum orðum um fordæmisgildi hans.

Hvað var fyrrverandi forsætisráðherra sakaður um?Fyrrverandi forsætisráðherra var í ákæru talinn hafa bakað sér refsiábyrgð með athafnaleysi sínu meðan hann gegndi embætti. Var sú vanræksla bundin í ákæru við rúmlega átta mánaða tímabil á árinu 2008 og nánar tiltekið við tvenns konar brot.

Í fyrri hluta ákæru var ákærða gefið að sök brot gegn b-lið 10. gr. ráðherraábyrgðarlaga fyrir að hafa sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfsskyldum sínum sem forsætisráðherra andspænis stórfelldri hættu sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um.

Í því sambandi reyndi í fyrsta lagi á það hvort ráðherra hefði vanrækt að gæta að störfum samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og í öðru lagi hvort hann hefði vanrækt að hafa frumkvæði að virkum aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins. Þá var honum í þriðja lagi gefið að sök að hafa ekki fylgt því eftir og fullvissað sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave-reikninga Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi yfir í dótturfélag þar.

Í síðari hluta ákæru var fyrrverandi forsætisráðherra gefið að sök að hafa í andstöðu við c-lið 8. gr. ráðherraábyrgðarlaga látið farast fyrir að framkvæma það sem fyrirskipað er í 17. gr. stjórnarskrárinnar um skyldu til að halda ráðherrafundi, svokallaða ríkisstjórnarfundi, um mikilvæg stjórnarmálefni.

Í þessari grein verður fjallað um forsendur Landsdóms í tilefni af fyrri hluta ákærunnar en í næstu grein um síðari hluta hennar.

Um eðli lagalegrar ábyrgðar og samanburður við hina pólitísku ábyrgð ráðherraÍ dómi Landsdóms reyndi á svokallaða lagalega ábyrgð fyrrverandi forsætisráðherra, þ.e. refsiábyrgð. Gera verður skýran greinarmun á þeirri tegund ábyrgðar og hinni pólitísku. Í forsendum meirihluta Landsdóms er þessi hugsun orðuð þannig að af „samanburði á þessari tvenns konar ábyrgð [verði] að álykta að það séu aðeins alvarlegar ávirðingar í starfi, sem leitt geta til þess að ráðherra verði gerð refsing. Samkvæmt því [geti] það eitt að háttsemi hans sé gagnrýnisverð eða ámælisverð ekki fallið undir þá lagalegu ábyrgð, sem hér um ræðir, heldur [þurfi] meira að koma til".

Þessu til viðbótar má nefna að lögin um ráðherraábyrgð fjalla um svokölluð „pólitísk embættisbrot" ráðherra, eins og Lárus H. Bjarnason lagaprófessor orðaði það fyrir tæpum 100 árum, á meðan önnur brot ráðherra í embætti falla undir almenn hegningarlög. Landsdómur er í samræmi við þetta gildissvið laga um ráðherraábyrgð ekki aðeins skipaður sjö löglærðum dómurum heldur átta dómurum til viðbótar kjörnum af Alþingi. Landsdómur er m.ö.o. dómstóll með „pólitísku ívafi", eins og segir í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að Landsdómslögum. Það er mikilvægt að hafa þetta sérstaka eðli málsins í huga þegar dómur Landsdóms er lesinn, enda taka forsendurnar mið af gildandi kerfi þótt það kunni að koma mörgum nokkuð spánskt fyrir sjónir.

Eru ákvæði ráðherraábyrgðarlaga nægilega skýrar refsiheimildir?Stjórnarskráin og Mannréttindasáttmáli Evrópu áskilja að refsiheimildir veiti sanngjarna viðvörun um hvað telst refsivert og mega því ekki vera of almennar og óljósar. Fyrrverandi forsætisráðherra hélt því fram að þau ákvæði ráðherraábyrgðarlaga, sem á reyndi í máli hans, stæðust ekki kröfur um skýrleika refsiheimilda. Landsdómur hafnaði þeirri málsvörn með þeim rökstuðningi að hugtök þau sem fram koma í ákvæðunum væru „auðskilin góðum og gegnum manni í því embætti, sem ákærði gegndi". Í ákvæðunum fælist því „fyrirsjáanlegur og sanngjarn mælikvarði um embættisfærslu ráðherra".

Þessi niðurstaða er vel rökstudd og í samræmi við viðhorf þeirra fræðimanna sem áður höfðu fjallað um þetta efni.

Niðurstaða Landsdóms um brot gegn b-lið 10. gr. ráðherraábyrgðarlagaÍ b-lið 10. gr. segir að ráðherra verði sekur eftir lögunum ef hann framkvæmir nokkuð eða veldur því, að framkvæmt sé nokkuð, er „stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu, þótt ekki sé framkvæmd þess sérstaklega bönnuð í lögum, svo og ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, er afstýrt gat slíkri hættu, eða veldur því, að slík framkvæmd ferst fyrir." Á síðari hluta ákvæðisins reyndi í máli fyrrverandi forsætisráðherra. Ástæða er til að skýra nánar hvers konar brot er hér um að ræða.

Í fyrsta lagi verður að hafa í huga að forsætisráðherra var í þessum hluta ákærunnar gefið að sök að láta hjá líða að bregðast við hættu sem steðjaði að ríkissjóði og fjármálakerfinu eins og honum hafi verið skylt. Hann var því ekki sakaður um að valda beinlínis hættunni með athöfnum sínum. Brot það sem um ræddi var því svokallað athafnaleysisbrot. Það er skilyrði athafnaleysisbrota að áliti fræðimanna að lög leggi tilteknar athafnaskyldur á menn, ýmist á alla menn eða á tiltekna menn vegna stöðu þeirra og athafna í þjóðfélaginu. Ef maður sinnir ekki athafnaskyldu er lögð refsiábyrgð við þeirri vanrækslu sem slíkri án tillits til hugsanlegra afleiðinga hennar eða atvika að öðru leyti.

Í öðru lagi lýsir b-liður 10. gr. svokölluðu sérgreindu hættubroti, en þá stofnar athafnaleysi manns í hættu tilteknum réttarhagsmunum sem unnt er að benda á hverju sinni, í þessu tilviki heill ríkisins. Fyrir slík brot má refsa þótt ekkert tjón hafi hlotist af verknaði.

Samkvæmt þessu var það ekki skilyrði fyrir refsiábyrgð fyrrverandi forsætisráðherra að ákæruvaldinu tækist að sýna fram á að hann hefði beinlínis getað komið í veg fyrir bankahrunið, en um það atriði hefur ríkt nokkur misskilningur í þjóðfélagsumræðunni. Bæði í forsendum meiri- og minnihluta Landsdóms var því talið nægilegt að athafnir þær, sem ákærða var skylt að inna af hendi, hefðu getað dregið verulega úr þeirri hættu sem steðjaði að fjármálakerfinu. Bæði meiri- og minnihluti Landsdóms töldu sannað að slík hætta hefði verið til staðar. Meiri- og minnihlutinn voru aftur á móti einnig sammála því að ákæruvaldinu hefði ekki tekist að sýna fram á að hugsanlegar athafnir ákærða hefðu getað dregið úr hættunni þannig að skapað hefði refsiábyrgð. Var ráðherrann því með nokkuð sannfærandi rökum sýknaður af þessum hluta ákærunnar.

Rétt er að lokum að geta þess að þótt meirihlutinn hafi talið að sýkna bæri ákærða af fyrri hluta ákærunnar er það samandregin niðurstaða hans að fyrrverandi forsætisráðherra hafi að nokkru marki ekki sinnt athafnaskyldum sem á honum hvíldu og lýst var í ákærunni. Sá hluti forsendnanna er afar athyglisverður.

Mikilvægt er að greina forsendurnar frekar fræðilega enda kunna þær að hafa ríkt fordæmisgildi fyrir störf Stjórnarráðsins í framtíðinni.