Glopp­ótt lög­reglu­vald?

Nokkur umræða hefur spunnist um valdbeitingarheimildir íslenskra löggæsluyfirvalda í kringum hugmyndir um svokallaðar forvirkar rannsóknaraðferðir lögreglu. Grundvallarreglur íslenskra laga um lögregluvald hafa hins vegar hlotið litla athygli. Þær verðskulda hana þó enda óþarflega óskýrar.

Lögregluvald

Valdheimildir lögreglunnar ganga undir hinu gagnsæja nafni lögregluvald. Í útskýringum í greinargerð við 9. gr. frumvarpsins, sem varð að lögreglulögum nr. 90/1996, er lögregluvald skilgreint með eftirfarandi hætti:

„Fræðilega er lögregluvald ein tegund opinbers valds sem stjórnvöld fara með. Nánar telst lögregluvald til réttarvörsluvalds eins og fullnustuvald sýslumanna, enda felst í hvoru tveggja valdbeitingarheimild ef þörf krefur. Með „lögregluvaldi“ er nánar átt við vald sem lögreglunni einni er falið til að gefa fyrirskipanir og til að grípa til aðgerða gagnvart þegnunum, með valdbeitingu ef nauðsynlegt er.“

Í lögregluvaldi felst heimild til að beita valdi við framkvæmd skyldustarfa samkvæmt 14. gr. lögreglulaga. Eitt af grundvallarstefunum í lögskýringum er að almennt eru reglur, sem heimila ríkisvaldinu að beita þvingunum og skerða frelsi manna og réttindi, skýrðar þröngt. Slík ákvæði verða ekki talin ná til annarra atvika eða fela í sér frekari skerðingar en orðalag þeirra kveður á um. Af þessu leiðir að það má ætla að lagaákvæði um lögregluvald beri að skýra þröngt.

Lögreglan

Í 7. gr. lögreglulaga er fjallað um starfssvæði lögreglunnar. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar hafa lögreglumenn „lögregluvald hvar sem er á landinu.“ Með öðrum orðum lögreglan getur gripið til valdbeitingar hvar sem er á landinu ef það telst nauðsynlegt. Að mati undirritaðs er umrætt ákvæði ekki nægilega skýrt. Hvað felst nákvæmlega í hugtakinu land? Land í þröngri merkingu getur varla falið í sér hugtakið sjó eða loftrýmið þar yfir. Það má því spyrja þeirrar spurningar hvort nægileg heimild sé til staðar í lögreglulögum fyrir lögregluna til að beita lögregluvaldi gagnvart skipum og áhöfnum þeirra á íslenskum hafsvæðum eða flugvélum sem skráðar eru hérlendis sem eru komnar út á sjó.

Landhelgisgæslan

Nokkuð sérstaka landfræðilega takmörkun á lögregluvaldi er að finna í lögum um Landhelgisgæslu Íslands. Í 3. gr. þeirra laga er starfssvæði Gæslunnar skilgreint með svohljóðandi hætti:

„Starfssvæði Landhelgisgæslu Íslands er hafið umhverfis Ísland, þ.e. innsævið, landhelgin, efnahagslögsagan og landgrunnið, auk úthafsins samkvæmt reglum þjóðaréttar. Landhelgisgæsla Íslands sinnir einnig verkefnum á landi í samstarfi við lögreglu og önnur yfirvöld.“

Í 1. mgr. 6. gr. sömu laga er skilgreint hvaða starfsmenn Gæslunnar fara með lögregluvald, við hvaða aðstæður og hvar þeir fara með þetta vald:

„Eftirtaldir starfsmenn Landhelgisgæslu Íslands fara með lögregluvald þegar þeir annast eða aðstoða við löggæslu samkvæmt lögum þessum í efnahagslögsögu Íslands:

1. Forstjóri og löglærðir fulltrúar hans.
2. Áhafnir skipa og loftfara Landhelgisgæslu Íslands.
3. Sprengjusérfræðingar.
4. Yfirmenn í stjórnstöð og vaktstöð siglinga.”

Merkilegt er að 1. mgr. 6. gr. tiltekur einvörðungu efnahagslögsöguna en ekki önnur lögsögubelti sem talin eru upp í 3. gr. Í þessu samhengi verður að hafa í huga að 55. gr. hafréttarsamnings Sameinuðu þjóðanna og 1. mgr. 3. gr. laga um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn kveða á um að efnahagslögsagan sé svæði utan landhelgi (sjá kort til glöggvunar). Auk þess verður að hafa í huga að lögsaga ríkja tekur til færri efnisatriða í efnahagslögsögunni en í landhelginni og á innsævi.

Ef hugtakið efnahagslögsaga í 1. mgr. 6. gr. laga um Gæsluna er túlkað í samræmi við skýrt orðalag ákvæðisins, til samræmis við megin milliríkjasamninginn um hafið sem Ísland er aðili að og megin íslensku löggjöfina um íslensk hafsvæði er varla hægt að álykta með öðrum hætti en svo að lykilákvæðið um lögregluvald í lögum um Gæsluna nái hvorki til innsævis (t.d. Faxaflóa, Breiðafjarðar, Ísafjarðardjúps, Húnaflóa, Skagafjarðar og Eyjafjarðar) né 12 sjómílna landhelginnar.

Samkvæmt ofangreindu má efast um að lögreglan og Landhelgisgæslan fari með lögregluvald á innsævi eða landhelgi Íslands og að lögreglan geti beitt lögregluvaldi um borð í íslenskum flugvélum yfir sjó samkvæmt lögunum sem gilda um umræddar stofnanir. Það er nokkuð einkennileg staða.

Lagabreytingar

Hverjar svo sem afleiðingarnar af ofangreindu eru og óháð þeirri staðreynd að álitaefnið hefur ekki fangað athygli lögmanna, dómara eða annarra, þá er varla tækt að lykilákvæði í íslenskum lögum um lögregluvald séu ekki skýrari en raun ber vitni.

Lykilatriði er að löggjafinn stígi inn í og geri breytingar á umræddum lögum. Hér er lagt til að 1. mgr. 7. gr. lögreglulaga verði breytt þannig að hún segi eitthvað á þá leið að lögreglumenn hafi lögregluvald hvar sem er á íslensku yfirráðasvæði og þar sem lögsaga íslenska ríkisins nær til að þjóðarétti eins og nánar er kveðið á um í lögunum (nánari útfærslu er svo að finna í nýjum lagaákvæðum). Eins er lagt til að í 1. mgr. 6. gr. laga um Landhelgisgæsluna verði hugtakinu efnahagslögsaga skipt út fyrir orðunum starfssvæði Landhelgisgæslu Íslands, sem er eins og áður segir skilgreint í 3. gr. laganna, þannig að það nái til fleiri hafsvæða en efnahagslögsöguna. Með því móti myndu gloppurnar sem hér hefur verið greint frá hverfa.

Höfundur er prófessor við lagadeild Bifrastar. Ofangreint byggir á erindi undirritaðs, Beiting lögregluvalds á tæpasta vaði, sem flutt var fimmtu ráðstefnunni um Löggæslu og Samfélag við Háskólann á Akureyri þann 5. október síðastliðinn.