Það hefur skort umræðu um hvaða áhrif og afleiðingar það hefur fyrir loftslagsstefnuna að Ísland er á allt öðrum stað en langflest önnur ríki hvað varðar hlutfall endurnýjanlegrar orku í orkubúskapnum. Á Íslandi er hlutfallið með því hæsta sem þekkist í heiminum. Loftslagsstefnan kostar íslenskt samfélag – einstaklinga, ríkissjóð og fyrirtæki – þegar háar fjárhæðir, svo nemur mörgum milljörðum á ári. Kostnaðurinn á að óbreyttu eftir að hækka mikið.
Þrátt fyrir mikinn og vaxandi kostnað á Ísland langt í land með að ná yfirlýstum markmiðum loftslagsstefnunnar um minni losun gróðurhúsalofttegunda og endanlega svonefnt kolefnishlutleysi sem stefnt er að í síðasta lagi 2040. Kolefnishlutleysi þýðir að losun minnki að því marki að nettólosun samfélagsins verði á núlli.
Því er gjarnan haldið fram í umræðu á Íslandi um umhverfismál að Íslendingar, þó einkum stjórnvöld, séu trassar í loftslagsmálum enda sé losun gróðurhúsalofttegunda mikil þrátt fyrir hátt hlutfall endurnýjanlegrar orku.
Losun á Íslandi er vissulega mikil á mann, en hafa ber í huga að Íslendingar eru fáir en framleiða mikið. Þar fer mest fyrir áli og öðrum afurðum stóriðju, sjávarafurðum og ferðaþjónustu sem á sér stað í stórum stíl. Þá stafar meirihluti losunar á Íslandi ekki frá þessum atvinnugreinum heldur frá framræstu votlendi. Það felur í sér umhverfisspjöll en má bæta með endurheimt – með því að fylla framræsluskurði – og í hana mætti ráðast óðháð öðru standi vilji til þess.
Losun á Íslandi er vissulega mikil á mann, en hafa ber í huga að Íslendingar eru fáir en framleiða mikið.
Þegar miðað er við losun í hlutfalli við þjóðartekjur og framleiðslu sýna tölur Sameinuðu þjóðanna að Ísland er fremst í flokki í heiminum ásamt Sviss, Svíþjóð, Írlandi og Danmörku. Þau ríki eru í þessum efstu sætum með Íslandi fyrir tilstilli jarðgass, vatnsafls og kjarnorku en einnig að hluta vegna þess að vindorka á vaxandi þátt í rafmagnsframleiðslunni, einkum á Írlandi og í Danmörku.
Losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi hefur minnkað mikið frá því hafið var í alvöru að beisla vatnsafl og jarðhita á landinu á fyrri hluta 20. aldar og nú er hlutur endurnýjanlegrar orku um 85% í orkubúskapnum. Þetta hlutfall er hið hæsta í heimi og margfalt hærra en í flestum ríkjum.
Losun gróðurhúsalofttegunda hefur enda dregist mikið saman á Íslandi miðað við að áfram hefði verið treyst alfarið á jarðefnaeldsneyti, kol og olíu. Um er að ræða samdrátt upp á milljónir tonna gróðurhúsalofttegunda á ári samkvæmt tölum Orkustofnunar – allt að tæplega 20 milljónir tonna. Til samanburðar var heildarlosun á landinu um 14 milljónir tonna á árinu 2021.
Af þessum sökum öllum eru möguleikar til að minnka losun á Íslandi enn frekar en orðið er eru fáir og dýrir fyrir samfélagið og mun dýrari en hjá öðrum ríkjum – enda er hlutfall endurnýjanlegrar orku almennt margfalt lægra annarsstaðar en á Íslandi.
Nánustu samstarfsríki Íslands í loftslagsmálum eru ríki ESB þar sem hlutfall endurnýjanlegrar orku er innan við 20 prósent. ESB ríkin eiga hins vegar mikla möguleika til að minnka losun sem Íslendingar eiga ekki. Þar á meðal, og aðallega, er að auka notkun jarðgass og kjarnorku í stað olíu og kola og stækka hlut endurnýjanlegrar orku.
Eini kostur Íslands, sem er að nokkru leyti sambærilegur við hagkvæmni möguleikanna í ESB, væri að fylla framræsluskurði í stórum stíl og telja slíka endurheimt votlendis upp í markmið Íslands í loftslagsmálum. Meirihluti losunar á Íslandi er frá framræstu votlendi.
Á hinn bóginn er ólíklegt að endurheimt votlendis fáist alþjóðlega viðurkennd þannig að breyti miklu fyrir markmið Íslands í loftslagsmálum og auki stórlega líkur á að þau náist. Það stafar frá mörgum þáttum en í grunninn frá óvissu af ýmsum vísindalegum og tæknilegum ástæðum um hvernig megi meta nákvæmlega árangur þess fyrir loftslagið að endurheimta votlendi.
Tækifæri til að taka upp nýja og trúverðuga stefnu
Mikið umtöluð orkuskipti í samgöngum er ágætur kostur í sjálfu sér í landi sem á mikið af endurnýjanlegri orku en hefði takmörkuð áhrif á heildarstöðu loftslagsmála. Losun frá bifreiðum er hlutfallslega mjög lítil á Íslandi, eða um 6 prósent af heild.
Vegna hins háa hlutfalls endurnýjanlegrar orku á Íslandi verður kolefnishlutleysi að því marki sem það er yfirleitt mögulegt ekki gerlegt nema lagðar verði verulegar byrðar á helstu atvinnugreinar og á almenning hvað varðar neyslu hans og lífshætti. Þessar byrðar mundu leggjast fyrr og þyngra á Íslendinga en aðra sem langt í frá nýta endurnýjanlega orku í svo háu hlutfalli sem gert er á Íslandi.
Samstarfið við ESB í loftslagsmálum kom því þannig til að stefnu Íslands var kúvent án þess að aðstæður í orkumálum hefðu breyst á landinu. Þær voru auðvitað áfram þær sömu og áfram gerólíkar því sem var hjá ESB.
Ólíklegt má telja að vilji yrði almennt til þess hjá íslenskum stjórnmálamönnum, fyrirtækjum og almenningi að íslenskt samfélag beri slíkar byrðar – og það umfram aðra sakir árangurs Íslendinga við að nýta endurnýjanlegar orkuauðlindir. Að auki mundu íslenska ríkið og fyrirtæki þurfa að kaupa losunarheimildir í stórum stíl á alþjóðlegum markaði meðal annars af ríkjum sem stæðu Íslandi langt að baki varðandi hlutfall endurnýjanlegrar orku.
Á hinn bóginn veitir sérstaða Íslands í orkumálum tækifæri til að taka upp nýja og trúverðuga stefnu sem byggi á íslenskum aðstæðum og forsendum og leggi ekki kostnað á íslenskt samfélag úr samhengi við þær og umfram það sem þær kalla á.
Framan af hvíldi loftslagsstefna Íslands á sérstöðu landsins og kröfu um undanþágu í alþjóðasamningum í krafti hennar. Það gat af sér „íslenska ákvæðið“ í Kyoto-bókuninni sem fól í sér að losun frá stóriðju á Íslandi var undanþegin skuldbindingum í bókuninni um minni losun gróðurhúsalofttegunda.
En 2009 var horfið frá þessari stefnu – ákveðið var að sérstaða í orkumálum réttlætti ekki undanþágu heldur skyldi byggja á þeirri forsendu að vegna sérstöðunnar þyrfti ekki undanþágu. Jafnframt var ákveðið að ganga til samstarfs við ESB um markmið í loftslagsmálum og hefja þátttöku í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Stóriðja á Íslandi var ekki lengur undanþegin í krafti sérstöðu íslenskra orkumála, heldur þyrfti hún að kaupa heimildir eins og samstarfsríkin. Sama á við íslensk flugfélög og flutningaskipaútgerðir.
Þegar kom að Parísarsamningnum um loftslagsmál 2015 var samvinna við ESB áfram valin fram yfir þann möguleika að Ísland hefði eigin loftslagsstefnu eins og öll önnur aðildarríki samningsins. Samstarfið við ESB í loftslagsmálum kom því þannig til að stefnu Íslands var kúvent án þess að aðstæður í orkumálum hefðu breyst á landinu. Þær voru auðvitað áfram þær sömu og áfram gerólíkar því sem var hjá ESB.
Það virðist hafa verið horft framhjá því að sakir þess hve hlutfall endurnýjanlegar orku er hátt á Íslandi eru Íslendingar almennt á þeim stað að til að minnka losun eiga þeir dýrari kosti en evrópsku samstarfsríkin. Þau eiga enn ýmsa mikilvæga kosti – jarðgas og kjarnorku – til að draga úr losun frá notkun jarðefnaeldsneytis auk þess að stækka verulega hlut endurnýjanlegrar orku.
Niðurfelling íslenska ákvæðisins og þátttaka í viðskiptakerfi ESB fól í sér að íslensk stóriðjufyrirtæki, flugfélög og flutningaskipaútgerðir voru sett á sama stall og fyrirtæki í ríkjum þar sem hrein endurnýjanleg orka er almennt notuð í miklu minni mæli en á Íslandi.
Stefnan ekki í samræmi við sérstöðu Íslands
Jafnframt virðist hafa verið horft fram hjá því þegar stefnu Íslands var breytt að samstarfið við ESB væri á skjön við þá meginreglu í alþjóðasamstarfi að það verði að byggja á sameiginlegum hagsmunum og forsendum þátttökuríkja.
Leið frá þessum veikleikum loftslagsstefnunnar væri að ná samkomulagi við ESB um að vegna sérstöðu í orkumálum mundi Ísland hægja verulega á aðgerðum til að minnka losun og þyrfti ekki að kaupa losunarheimildir, að minnsta kosti ekki í stórum stíl.
En vegna meginreglna í starfsemi ESB yrði að líkindum ekki unnt að ná samkomulagi við það um slíka undanþágu fyrir Ísland. Þannig eru líkur á að fjari undan samstarfinu og að Ísland taki upp eigin stefnu byggða á sérstöðu þess.
Það virðist hafa verið horft framhjá því að sakir þess hve hlutfall endurnýjanlegar orku er hátt á Íslandi eru Íslendingar almennt á þeim stað að til að minnka losun eiga þeir dýrari kosti en evrópsku samstarfsríkin.
Loftslagsstefnan er í ógöngum. Hún á langt í land að ná yfirlýstum markmiðum, er ekki í samræmi við íslenskar aðstæður og er þannig á skjön við meginreglur í alþjóðasamstarfi um að það byggi á sameiginlegum hagsmunum og forsendum. Með því að taka upp eigin stefnu mundi Ísland losna úr þessari klemmu og fá svigrúm til að láta loftslagsstefnuna taka aðallega mið af íslenskum aðstæðum.
Það tókst á sínum tíma með þeim árangri að „íslenska ákvæðið“ náðist fram í Kyoto bókuninni. Ekki er ástæða til þess að ætla annað en að Ísland fengi hljómgrunn fyrir eigin loftslagsstefnu sem hvíldi á skýrri sérstöðu þess í orkumálum.
Flest bendir til að það komi til þess að Ísland hverfi aftur til áherslu á eigin stefnu sem byggi á sérstöðu landsins og kröfu um svigrúm í krafti hennar; í stað þess að íslenskur almennningur og fyrirtæki taki á sig sama kostnað og aðrir óháð sérstöðu Íslands og árangri við beislun hreinnar og endurnýjanlegrar orku.
Ítarlegri útgáfu af greininni er að finna á heimasíðu Alberts þar sem hann fjallar reglulega um alþjóðamál. Helsta niðurstaða hennar er að hyggja þurfi að loftslagsstefnunni og svara því hvaða áhrif og afleiðingar það hefur fyrir hana að Ísland er á allt öðrum stað en flest önnur ríki þegar kemur að hlutfalli endurnýjanlegrar orku. Það hefur skort umræðu um þessa hlið mála.
Höfundur er sérfræðingur um öryggis- og varnarmál og fyrrverandi sendiherra Íslands í Rússandi og í Bandaríkjunum.
