Upp­lýst um­ræða og fram­sal ríkis­valds

Undirrituð þáði boð um að taka þátt í Silfrinu á RÚV þann 9. júní sl. til að ræða fyrirhugaða þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort hefji eigi að nýju aðildarviðræður við ESB. Það virðist hafa farið fyrir brjóstið á sumum að undirrituð hafi haldið því fram að Ísland hefði nú þegar afsalað sér hluta ríkisvalds með þátttöku í alþjóðlegu samstarfi, til dæmis á vettvangi Mannréttindasáttmála Evrópu, Nató, varnarsamnings landsins við Bandaríkin og EES-samningsins. Skrifaði Erna Bjarnadóttir, hagfræðingur þannig grein í Morgunblaðinu 25. júní sl. sem ber heitið „Þegar þjóðréttarskuldbinding er sett jafnhliða framsali ríkisvalds“. Er því í greininni haldið fram að í þessu felist einhver meiriháttar misskilningur hjá undirritaðri. Misskilningurinn liggur hins vegar ekki þar enda liggja fyrir ítarleg skrif og greiningar á þessari staðreynd, frá ólíkum fræðimönnum á ýmsum tímum.

Í þjóðréttarskuldbindingum sem ríki undirgangast felst oft framsal ríkisvalds með einhverjum hætti. Fullvalda ríki hafa heimild til slíks framsals. Ísland sem aðili að Sameinuðu þjóðunum er til að mynda bundið af ákvörðunum Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna sem geta m.a. falið í sér skuldbindingar um að frysta eigur tiltekinni einstaklinga og lögaðila hér á landi. Í því felst ákveðið framsal framkvæmdavalds. Annað dæmi sem má nefna er að Ísland hefur í fjölda fjölþjóða og tvíhliða samningum fallist á lögsögu alþjóðlegra dómstóla og bindandi úrlausn þeirra. Er þar um að ræða ákveðið framsal dómsvalds. Síðast en ekki síst hafa Bandaríkin rétt á grundvelli uppfærðs varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna að koma með herafla til Íslands án fyrirfram samþykkis íslenskra stjórnvalda ef bandarísk stjórnvöld telja að um sé að ræða „hernaðarlegt neyðarástand“ (e. military emergency). Í slíkum tilfellum skal þó leitað eftir á samþykkis íslenskra stjórnvalda. Það felur í sér gríðarmikið framsal ríkisvalds að heimila her erlends ríkis slíkan aðgang að landinu.

Taka verður fram, eins og undirrituð tilgreindi sérstaklega í umræddum sjónvarpsþætti, að með aðild að ESB væri gengið lengra, sérstaklega varðandi framsal löggjafarvalds, en almennt í hefðbundnu alþjóðasamstarfi. Um það er ekki deilt.

Að eiga – eða ekki eiga – sæti við borðið

Þá gagnrýnir Erna að undirrituð hafi sagt í þættinum að Ísland taki nú upp umfangsmikla löggjöf í gegnum EES-samninginn sem það hafi afar takmarkaða möguleika til að hafa áhrif á. Aftur er um að ræða staðreynd þó að vissulega sé rétt að við getum á vettvangi Sameiginlegu EES-nefndarinnar farið fram á efnislegar aðlaganir að löggjöf sem við erum að taka upp í EES-samninginn. Það er þó litlum vafa undirorpið að aðildarríki ESB sem taka þátt í mótun löggjafarinnar sjálfrar eru í betri stöðu til að hafa áhrif á hana.

Við þetta mat skiptir máli að jafnvel þó að aukinn meirihluti atkvæða í Ráðinu dugi yfirleitt fyrir setningu afleiddrar löggjafar, sérstaklega á sviði innri markaðarins, er framkvæmdin innan Ráðsins sú að reynt er að komast að einróma samkomulagi og löggjöf því samþykkt án formlegrar atkvæðagreiðslu. Þessi framkvæmd gengur undir nafninu „consensus culture“. Í yfir 80 prósent tilvika, þar sem aukinn meirihluti hefði dugað fyrir ákvörðun er þannig engu að síður fundin lausn á málum sem öll aðildarríkin geta sætt sig við og málum því lokið með einróma samþykki. Vart þarf að taka fram, að í þeim tilvikum þar sem einróma samþykki allra aðildarríkja er nauðsynlegt fyrir töku ákvörðunar, (t.d. í utanríkis- og varnarmálum) hefur hvert og eitt ríki mikil áhrif.

Ríki sem á aðild við borðið þar sem löggjöf er mótuð og ákvörðuð er því í sterkari stöðu til að ná sínum málefnum fram heldur en ríki sem reynir eftir að löggjöf hefur verið samþykkt að fá ákveðnar sérlausnir. Sem betur fer hefur Íslandi og hinum EES/EFTA-ríkjunum þó í sumum málum orðið ágengt og fékk Ísland sem dæmi tímabundna heimild til að úthluta viðbótar endurgjaldslausum losunarheimildum til flugrekenda en sú heimild rennur út í lok ársins.

Vegna umræðunnar um þjóðaratkvæðagreiðsluna þá skal það tekið fram að fræðimenn sem tjáð hafa sig um málið hafa verið gerðir tortryggilegir, þeim gerðar upp skoðanir og snúið út úr orðum þeirra. Er hér því miður um að ræða kunnuglega og ákveðna þöggunartilburði sem eru lýðræðislegri umræðu ekki til framdráttar. Íslendingar standa frammi fyrir mikilvægri ákvörðun og þeir eiga skilið upplýsta og málefnalega umræðu.

Dr. Margrét Einarsdóttir, prófessor við lagadeild HR, LL.M í Evrópurétti frá Háskólanum í Cambridge og með doktorspróf frá Háskóla Íslands.