Ís­land, Evrópa og á­hrifa­svæði stór­velda

Eftir nokkra daga ganga Íslendingar að kjörborðinu og svara því hvort hefja skuli aðildarviðræður við Evrópusambandið að nýju. Umræðan hefur að mestu snúist um kunnugleg mál – sjávarútveg, landbúnað, gjaldmiðil og vöruverð. Allt eru það mikilvæg mál sem þarf að huga að. En að mínu viti er stærsta spurningin sem þjóðin stendur frammi fyrir annars eðlis.

Hún snýst um stöðu Íslands í heimi sem er að taka örum breytingum. Hin frjálslynda alþjóðaskipan er smám saman að brotna niður og með henni veikist grundvöllur alþjóðalaga, frjálsra alþjóðaviðskipta og annarra grunngilda sem hafa fallið vel að hagsmunum Íslands á lýðveldistímanum. Þess í stað sjáum við heimsmynd þar sem stórveldi keppast í auknum mæli við að skipta heiminum upp í áhrifasvæði, og skeyta oft litlu um alþjóðalög og sjálfsákvörðunarrétt smærri ríkja. Atkvæðagreiðslan snýst um að hvar Ísland vill staðsetja sig í þessari nýju heimsmynd og um það hvort við höldum sjálf um taumana í samskiptum okkar við umheiminn.

Stórveldi og nágrannar þeirra

Það er eitt elsta stef alþjóðastjórnmála að stórveldi leitast við að stjórna og hafa áhrif á smærri ríki í nágrenni sínu. Í verstu tilfellum sækjast þau eftir algerum yfirráðum eða beinlínis innlimun. En jafnvel þegar ekki er gengið svo langt leggja stórveldi jafnan mikla áherslu á að koma í veg fyrir að keppinautar þeirra nái fótfestu í næsta nágrenni þeirra.

Dæmin blasa við hvert sem litið er. Þegar Sovétríkin komu fyrir kjarnorkuflaugum á Kúbu árið 1962 rambaði heimurinn á barmi kjarnorkustyrjaldar þar sem Bandaríkin gátu ekki hugsað sér hernaðarlega fótfestu keppinautar síns í túnfætinum. Innrás Rússlands í Úkraínu árið 2022 var að stórum hluta réttlætt í Moskvu með því að vestræn ríki væru að seilast inn á rússneskt áhrifasvæði. Og þegar kínversk fyrirtæki höfðu byggt upp umtalsverð umsvif við Panamaskurðinn brugðust Bandaríkin við af fullri hörku. Bandaríkjaforseti hótaði því í ársbyrjun 2025 að taka skurðinn aftur undir bandarísk yfirráð og undir þrýstingi frá Washington sagði Panama sig skömmu síðar frá Belti og braut, innviðaverkefni kínverskra stjórnvalda.

Ísland hefur ekki farið varhluta af þessari hegðun stórvelda. Árið 2018 buðu kínversk stjórnvöld Íslandi að gerast aðili að Belti og braut. Ári síðar mætti Mike Pence, þáverandi varaforseti Bandaríkjanna, til Reykjavíkur og þakkaði íslenskum stjórnvöldum opinberlega fyrir að hafa hafnað þátttöku í verkefninu. Þetta þóttu nokkur tíðindi – ekki síst vegna þess að íslensk stjórnvöld höfðu enga slíka ákvörðun tekið. Utanríkisráðherra Íslands sendi í kjölfarið út yfirlýsingu þar sem þessi misskilningur var „leiðréttur“. En skilaboðin frá Washington voru skýr: ákvörðunin var ekki okkar, Bandaríkin höfðu í raun tekið hana fyrir okkur.

Tvær meginstoðir íslenskra utanríkismála

Frá stofnun lýðveldisins hafa utanríkismál Íslands hvílt á tveimur meginstoðum. Annars vegar á samstarfi við Bandaríkin, sem hafa tryggt varnir landsins með tvíhliða varnarsamningi og í gegnum Atlantshafsbandalagið. Hins vegar á samskiptum við ríki Vestur-Evrópu, og síðar Evrópusambandið, sem eru burðarás í efnahagslegum, pólitískum og samfélagslegum tengslum þjóðarinnar við umheiminn. Evrópa er okkar langstærsta útflutningssvæði og með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og Schengen-samstarfinu er Ísland þegar samofið Evrópusamrunanum á flestum sviðum þjóðlífsins.

Flestir Íslendingar gera sér vel grein fyrir því hve mikilvæg þessi tvíþættu tengsl hafa verið fyrir hagsæld þjóðarinnar. Það er hins vegar auðvelt að gleyma því að það er alls ekki sjálfgefið að smáríki eins og Ísland geti setið á mörkum tveggja heimshluta – Norður Ameríku og Evrópu – og valið það besta úr samskiptum við báða aðila. Slíkur lúxus er í raun undantekning en ekki regla.

Það er lán Íslands að frá lokum seinni heimsstyrjaldar hafa Bandaríkin og Evrópa verið nánir bandamenn með sameiginlega sýn á meginatriði öryggis- og efnahagsmála. Bandaríkin studdu beinlínis við Evrópusamrunann frá upphafi og hafa af þeim sökum aldrei litið á náin Evróputengsl Íslands sem ógn við eigin hagsmuni. Ísland hefur aldrei þurft að velja á milli. Árekstralaus sambúð þessara tveggja meginstoða íslenskra utanríkismála hefur með öðrum orðum alltaf hvílt á nánu sambandi Bandaríkjanna og Evrópu.

Þegar grunnurinn brestur – vatnaskil í vestrænni samvinnu

Sá grunnur er nú að bresta. Eins og ég hef áður rakið á þessum vettvangi er vestræn samvinna í sinni dýpstu krísu frá lokum seinni heimsstyrjaldar. Bandaríkin eru að draga sig frá vörnum Evrópu, beita bandalagsríki sín tollum og viðskiptaþvingunum, og hafa ítrekað hótað að innlima Grænland, okkar næsta nágranna, með góðu eða illu. Það sem mestu skiptir er þó að Bandaríkin líta í vaxandi mæli á Evrópusambandið sjálft sem keppinaut á alþjóðasviðinu. Núverandi Bandaríkjaforseti hefur sagt berum orðum að sambandið hafi verið stofnað til að „svína á Bandaríkjunum“ og styður með beinum hætti öfl sem vilja veikja samstöðu álfunnar. Í áratugi hefur Evrópa verið undir verndarvæng Bandaríkjanna og hefur af þeim sökum að megninu til fylgt forystu þeirra í alþjóðamálum. Sá tími er nú á enda. Í dag, á meðan stríð geisar í álfunni, skeyta Bandaríkin litlu um öryggi bandamanna sinna og eru beinlínis ógn við efnahagslega – og í tilfelli Grænlands, öryggislega – hagsmuni álfunnar.

Á þessum tímapunkti er útilokað að vita hversu slæm samskipti Bandaríkjanna og Evrópu geta orðið. Það má hins vegar slá því föstu að þeirri atburðarás sem farin er af stað verður ekki snúið við. Sá trúnaðarbrestur sem hefur orðið milli Bandaríkjanna og Evrópu er slíkur að Evrópa mun aldrei aftur reiða sig á Bandaríkin að sama marki og áður. Evrópa á ekki annarra kosta völ en að byggja upp eigin varnir í flýti, bæði efnahagslega og hernaðarlega, og marka sér í kjölfarið sjálfstæðari stefnu í alþjóðamálum.

Þó enn sé nokkuð í land, er grunnurinn að sjálfstæðari Evrópu vel á veg kominn og nýtur breiðrar samstöðu þvert á pólitíska litrófið í álfunni. Þessi þróun markar eðlisbreytingu á vestrænni samvinnu sem mun móta samskipti Bandaríkjanna og Evrópu til framtíðar. Flestir í Evrópu vona að samskiptin við Bandaríkin fari aftur batnandi. En Evrópa verður hins vegar undir hvort tveggja búin – og verður í öllu falli sinn eigin herra. Þetta þýðir að samkeppni og hagsmunaárekstrar verða innbyggðir í formgerð vestrænnar samvinnu til framtíðar, jafnvel þótt vinveittari stjórnvöld taki aftur til valda í Washington.

Ný staða Íslands

Fyrir Ísland skapar þessi þróun flókna og hættulega stöðu. Ef samskipti Bandaríkjanna og Evrópu halda áfram að þróast til verri vegar – og því miður bendir flest til þess – hlýtur að teljast raunveruleg hætta á að Bandaríkin fari að líta samskipti Íslands við Evrópu öðrum augum en þau hafa hingað til gert. Ef við erum að sigla inn í heimsmynd þar sem Bandaríkin og Evrópusambandið eru í auknum mæli keppinautar er alls ekki sjálfgefið að Ísland fái að stjórna samskiptum sínum við Evrópu óáreitt.

Stærsta hættan sem Ísland stendur frammi fyrir er að landið lokist smám saman inni á bandarísku áhrifasvæði eftir því sem samskipti Bandaríkjanna og Evrópu versna á komandi árum. Ef Bandaríkin taka sér neitunarvald yfir samskiptum Íslands við restina af Evrópu – líkt og þau gerðu með Belti og braut málinu – værum við búin að tapa forræðinu yfir okkar mikilvægastu alþjóðasamskiptum. Þegar þar er komið við sögu verður of seint að grípa í taumana.

Enginn getur fullyrt að þessi sviðsmynd verði að veruleika. En utanríkisstefna smáríkis getur ekki byggt á voninni einni saman – hún verður að taka mið af því hvernig stórveldi hegða sér í raun og búa í haginn áður en hættan raungerist. Besta leiðin til að fyrirbyggja að slíkt gerist er að styrkja tengsl okkar við Evrópu meðan glugginn er enn opinn.

Hvað er í húfi 29. ágúst?

Í þessu ljósi þarf að skoða þjóðaratkvæðagreiðsluna þann 29. ágúst. Andstæðingar aðildarviðræðna stilla málinu gjarnan upp sem vali milli fullveldis og framsals. En sú uppstilling snýr hlutunum á haus. Ísland er nú þegar samofið Evrópusamrunanum í gegnum EES og Schengen – án atkvæðisréttar og án sætis við borðið. Spurningin er ekki hvort við tengjumst Evrópu, heldur hversu traust þau tengsl eru þegar á reynir. Hér skipta þrjú atriði mestu máli.

Í fyrsta lagi eiga stórveldi mun auðveldara með að stöðva ákvörðun sem er til skoðunar en að vinda ofan af því sem þegar er orðið að veruleika. Þess vegna skiptir tímasetningin öllu máli. Finnar og Svíar skildu þetta mætavel þegar þeir sóttu um aðild að Atlantshafsbandalaginu aðeins örfáum vikum eftir innrás Rússlands í Úkraínu. Eftir áratuga hlutleysisstefnu gripu þessar þjóðir gluggann sem opnaðist – áður en aðstæður breyttust og glugginn lokaðist. Ísland stendur frammi fyrir sambærilegri stöðu gagnvart Evrópusambandinu. Með fullri aðild yrðu Evróputengsl Íslands fest í sessi. Þau væru gerð að orðnum hlut sem Bandaríkin eða önnur stórveldi ættu erfitt með að hrófla við. Sitjum við hins vegar með hendur í skauti fram að næstu alþjóðakrísu aukast líkurnar á því að valið verði þá ekki lengur okkar.

Í öðru lagi er EES-samningurinn sjálfur ekki jafn traustur bakhjarl og margir vilja vera láta. Samningurinn var saminn á tíunda áratugnum, á hátindi frjálsra alþjóðaviðskipta, og gerir ekki ráð fyrir þeirri efnahagslegu stórveldasamkeppni sem nú setur svip sinn á alþjóðakerfið. Þau efnahagslegu varnartæki sem Evrópusambandið hefur þróað á síðustu misserum til að verjast tollastríðum og efnahagsþvingunum stórvelda standa að miklu leyti utan við gildissvið samningsins, líkt og fastanefnd EFTA hefur sjálf bent á. Ef til frekari efnahagsátaka kemur milli Evrópu og Bandaríkjanna er hættan sú að Ísland lendi óvarið á milli blokkanna tveggja: innan innri markaðarins en utan varnargarða hans. Ef forsendur EES-samningsins bresta, liggur full aðild beinast við. Þegar þar væri komið við sögu er hins vegar alls ekki sjálfgefið að valið sé ennþá í okkar höndum.

Í þriðja lagi skapar full aðild samstöðuskuldbindingar sem EES-samningurinn gerir ekki. Aðildarríki Evrópusambandsins bera bæði formlegar og óformlegar skyldur gagnvart hvert öðru. Árás á hagsmuni eins aðildarríkis er meðhöndluð sem sameiginlegt viðfangsefni sambandsins alls, eins og glöggt mátti sjá þegar sambandið fylkti sér að baki Írlandi í Brexit-viðræðunum, að baki Litháen í viðskiptadeilunni við Kína, og að baki Danmörku í kjölfar hótana Bandaríkjanna um innlimun Grænlands. Slík samstaða margfaldar kostnaðinn fyrir hvert það stórveldi sem hyggst beita smáríki þrýstingi eða þvingunum. Fyrir Ísland þýðir þetta einfaldlega meiri vernd. Ef Bandaríkin eða önnur stórveldi beina spjótum sínum að Íslandi, njótum við meiri verndar innan Evrópusambandsins en utan.

Atkvæðagreiðslan 29. ágúst snýst ekki um aðild – hún snýst eingöngu um að setjast aftur að samningaborðinu og sjá hvað er í boði. Endanlegur samningur færi í sérstaka þjóðaratkvæðagreiðslu. Að hafna því að hefja viðræður er hins vegar að afsala sér valkostum á tímum þegar Ísland þarf á öllum sínum valkostum að halda.

Ísland og Evrópa

Evrópusambandið er langt því frá gallalaust. Það er hins vegar ríkjasamband 27 smárra og meðalstórra ríkja sem standa okkur næst að viðmiðum, gildum og menningu, ásamt því að vera okkar langstærstu viðskiptaaðilar. Þetta eru jafnframt þau ríki sem helst styðja við alþjóðalög, alþjóðasamninga og frelsi í alþjóðaviðskiptum. Smáríki eins og Ísland er öðrum ríkjum háðara alþjóðaviðskiptum og skýrum leikreglum í samskiptum ríkja – það eru einmitt þessi atriði sem hafa hvað helst gert íslensku þjóðinni kleift að vaxa og dafna frá stofnun lýðveldisins. Þau gildi sem Evrópusambandið stendur vörð um eru því ekki fjarlæg hugsjón heldur beinharðir hagsmunir landsins.

Ríki Evrópusambandsins hafa ákveðið að hagsmunum sínum og fullveldi sé best borgið með nánu samstarfi á alþjóðasviðinu. Í heimi þar sem Rússland, Kína og Bandaríkin beita hótunum, kúgunum og ofbeldi mega smærri ríki sín lítils. Sameinað getur Evrópusambandið hins vegar mætt stórveldunum sem jafningi, og varið hagsmuni einstakra aðildarríkja, líkt og dæmin sanna. Eins og heimsmálin hafa þróast síðustu árin væri ákaflega óábyrgt að gera ráð fyrir að Ísland muni aldrei þurfa á slíkri vörn og samstöðu að halda.

Valkostirnir sem Ísland stendur frammi fyrir eru í raun tveir. Annar er að treysta böndin við Evrópu, líkt og hér hefur verið rakið. Hinn er að halla sér enn nær Bandaríkjunum og vona það besta. Að velja seinni kostinn væri hins vegar glapræði. Eins og atburðir síðustu ára sýna svo ekki verður um villst, bera stjórnvöld í Washington enga virðingu fyrir fullveldi og sjálfsákvörðunarrétti smærri ríkja í sínu nágrenni. Ísland hefur sem betur fer ekki ennþá lent í sigti bandarískra stjórnvalda líkt og nágrannar okkar Grænlandi og Kanada. Við getum þó ekki byggt utanríkisstefnu landsins á óskhyggju um að röðin komi aldrei að okkur. Þeir sem unna fullveldi landsins hljóta að velta því vandlega fyrir sér hvort nálægðin við Bandaríkin sé möguleg ógn við sjálfsákvörðunarrétt íslensku þjóðarinnar. Full aðild að Evrópusambandinu myndi aftur á móti halda samskiptaleiðum okkar opnum og veita okkur vernd sem við njótum ekki í dag.

Ísland er nú þegar samofið Evrópu – efnahagslega, samfélagslega og pólitískt. Þar af leiðandi snýst atkvæðagreiðslan þegar upp er staðið ekki um að gera grundvallarbreytingar á samskiptum Íslands við Evrópu. Hún snýst um að styrkja þær mikilvægu taugar sem þegar liggja til Evrópu – og verjast því þannig að Bandaríkin geti höggvið á þær þegar fram líða stundir.

Höfundur er doktor í alþjóðastjórnmálum.