Paradís framkvæmdavaldsins?

Allt frá því á 18. öld hafa frjálslyndir hugsuðir litið á þrískiptingu ríkisvaldsins í löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald sem einn af hornsteinum lýðræðisins. Ýmiss konar ríki hafa gert tilkall til þess að teljast lýðræðisleg, en til þess að mark sé á takandi verða þau að standast ýmiss konar viðmið; t.d. um réttarríki þar sem lögin setja valdinu skorður og blandaða stjórnarhætti þar sem hver valdastofnun er undir eftirliti annarra valdastofnana. Þrískiptingin er eitt af því sem fylgismenn borgaralegs lýðræðis telja einn helsta kostinn á því fyrirkomulagi - og þungvæg rök fyrir því að það hafi kosti umfram önnur stjórnarform. Ef þrískiptingin reynist ekki virka í raun jafngildir það því að hugmyndin um borgaralegt lýðræði hafi beðið hnekki.

Á Íslandi eru tengsl löggjafarvalds og framkvæmdavalds meiri en í þeim ríkjum þar sem lengst er gengið í að hafa ríkisvaldið þrískipt. Það segir þó ekki alla söguna því að styrkleikahlutföll eru líka önnur. Óvíða hefur framkvæmdavaldið meira tangarhald á löggjöf en á Íslandi. Þetta er ekki arfur frá danska konungsríkinu heldur nokkuð sem hefur gerst á undanförnum áratugum, og þessi óheillaþróun heldur áfram.

Fyrir hálfri öld var mikill meirihluti frumvarpa sem voru samþykkt á alþingi lagður fram að frumkvæði þingmanna en ekki ríkisstjórnar. Stjórnarfrumvörp þekktust vissulega en voru fá og tengdust yfirleitt rekstri ríkisins. Má þar t.d. nefna fjárlögin. Núna hefur þetta snúist við. Yfirleitt er meirihluti þeirra lagafrumvarpa sem lagður er fyrir þingið stjórnarfrumvörp og þau eru yfirgnæfandi meirihluti þeirra sem eru samþykkt. Árið 2007 komu 111 af 121 samþykktum lögum úr smiðju stjórnarráðsins (það er ríflega 90%). Þetta merkir einfaldlega að frumkvæði að lagasetningu á Íslandi er horfið frá alþingi yfir til ráðuneytanna. Er þó einungis verið að ræða lagasetningu en þar að auki hafa ráðherrar sérstakt vald til að setja reglugerðir til viðbótar við lög og er ekkert lát á því. Hér er um umfangsmikið valdaframsal að ræða því að þótt alþingismenn séu kosnir til sinna starfa af almenningi eru ráðherrar ekki kosnir beinni kosningu með sama hætti.

Til viðbótar við þetta hafa ráðherrar seilst til valda í smáu sem stóru. Þar mætti t.d. nefna dómskerfið, þar sem vald til að skipa dómara er í höndum eins manns, dómsmálaráðherra. Eins og nýleg dæmi sanna ganga ráðherrar mjög langt í því að tryggja að þessu valdi séu ekki settar neinar skorður, t.d. telja þeir sig óbundna af áliti fagnefnda. Þetta gerist í landi þar sem á að heita þingræði. Annað dæmi um ásælni ráðherra inn á hefðbundin verk löggjafans er svo kallað varnarmálafrumvarp. Í því kemur fram að öll stefnumótun og útfærsla í þessum málaflokki eigi að vera í höndum utanríkisráðherra, sem þarf í hæsta lagi að senda alþingi skýrslu við og við. Varla er hægt að ímynda sér meiri lítilsvirðingu fyrir löggjafanum en birtist þar.

Meðal stærri þjóða í Evrópu og Norður-Ameríku er algengt að ríkisstjórn sé skipuð 15-25 einstaklingum. Á þjóðþingum þessara landa eru að jafnaði um 500-700 þingmenn. Að jafnaði tíðkast því að um 30 þingmenn séu fyrir hvern ráðherra. Á Íslandi er þetta hlutfall ríflega 5 á móti einum. Þessi hlutföll segja okkur vissa sögu: Á Íslandi eru fleiri ráðherrar miðað við þingmenn en annars staðar. Mun fleiri.

Afleiðingin er augljós. Allur þessi fjöldi ráðherra hegðar sér í samræmi við Parkinsonslögmálið og er í stöðugri verkefnaleit. Þannig höfum við sérstakan dómsmálaráðherra sem hefur ekki önnur hlutverk en að hugsa upp ný verkefni fyrir löggæsluna. Hinir og þessir atvinnuvegir þurfa allir sérstakan ráðherra og það er meira að segja búið að endurvekja embætti viðskiptaráðherra sem nútímalegir jafnaðarmenn státuðu af því að hafa lagt niður fyrir tuttugu árum. Það er augljóslega engin þörf á þessum ráðherrafjölda – svo ekki sé minnst á gengi pólitískra aðstoðarmanna sem fylgja þeim – til þess að sinna tilskildum verkefnum framkvæmdavaldsins. Miðað við reynslu annarra þjóða væri kappnóg að hafa 2-3 ráðherra en best væri auðvitað að hafa bara einn. Sá maður myndi hafa nóg að starfa við að reka stjórnarráðið en löggjafarvaldið myndi hverfa aftur þangað sem það á heima – til alþingis.