Valdsvið forseta Íslands Eiríkur Bergmann skrifar 19. júní 2012 06:00 Merkilegt er hvað forsetaefnin virðast líta valdheimildir embættisins ólíkum augum. Fræðimenn hafa sömuleiðis að undanförnu rætt út og suður um stjórnskipun landsins, svo allt í einu er orðin óvissa um sjálfan grundvöll ríkisvaldsins – sem tæpast kann góðri lukku að stýra. Ruglingurinn ræðst einkum af því hve óskýr stjórnarskráin okkar er um hlutverk forseta í stjórnskipuninni. LeppshlutverkinVið lýðveldistökuna árið 1944 var í nafni samstöðu ákveðið að gera sem minnstar breytingar á fullveldisstjórnarskránni frá árinu 1920 sem að uppistöðu var byggð á dönsku stjórnarskránni – sem lítið hafði breyst frá endalokum einveldisins árið 1849. Í stað konungs kom þjóðkjörinn forseti. Að öðru leyti endurspeglaði stjórnarskáin ekki almennilega þá stjórnkerfisbreytingu sem orðið hafði við hægfara umskipti frá einveldi til fulltrúalýðræðis. Þjóðhöfðinginn var áfram sagður fara með ýmsar stjórnarathafnir sem í raun höfðu verið færðar til ráðherra. Þaðan kemur sú arfleifð að forseti er sagður fara með ýmis völd sem í raun voru farin frá honum; svo sem að skipa ráðherra, ákveða tölu þeirra og skipta með þeim verkum (15. gr.), veita embætti (20. gr.), leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta (25. gr.), gefa út bráðabirgðalög (28. gr.), gera þjóðréttarsamninga við önnur ríki (21. gr.), fella niður saksókn vegna afbrota, náða menn og veita uppgjöf saka (29. gr.) auk þess að veita undanþágur frá lögum samkvæmt reglum sem farið hefur verið eftir hingað til (30. gr.). Stjórnarskráin færir forsetanum þannig ýmis völd sem hún svo kippir til baka í greinum þar sem segir að forseti sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.) og að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr.) enda öðlast löggjafarmál og stjórnarerindi fyrst gildi þegar ráðherra undirritar þau með forseta (19. gr.). Stjórnarskráin okkar er því óþægilega þvælin um hlutverk forsetans sem sagður er fara með ýmis verk sem hann sannarlega sinnir ekki. Öðru máli gegnir hins vegar um 26. greinina sem er ein fárra sem Íslendingar settu sér sjálfir við lýðveldistökuna en samkvæmt henni getur forseti ákveðið að synja lögum staðfestingar án þess að atbeini ráðherra komi til, eðli málsins samkvæmt. ÞingræðislýðveldiLengst af lýðveldistímanum hafa menn litið svo á að forseti geti ekki virkjað framangreind leppshlutverk sem fólust í valdatilfærslunni frá arfakonungi til þingbundinnar ríkisstjórnar. En nú virðist það allt komið á flot og sum forsetaefnanna gæla við þá hugmynd að forseti geti lagt fram frumvörp á Alþingi og jafnvel rofið þing að eigin frumkvæði. En slíkt myndi vitaskuld stefna stjórnskipan landsins í uppnám. Fram er komin sú kenning að hér sé ekki hefðbundið þingræði heldur einhvers konar hálf-forsetaræði. Hugtakið hálf-forsetaræði (stundum þýtt forsetaþingræði) kemur frá stjórnmálafræðingnum Maurice Duverger og var notað til að lýsa franska stjórnkerfinu. Í samanburði á sjö Evrópuríkjum komst Duverger að þeirri niðurstöðu að lagalega væri forseti Íslands einn sá valdamesti en að í raun væri hann samt sem áður sá valdaminnsti. Öfugt við það sem þekkist hér á landi er franski forsetinn helsti stjórnmálaleiðtogi landsins en deilir ríkisforystunni með forsætisráðherra. Vandi slíkra kerfa er einkum óstöðugleiki, óljós ábyrgð og stjórnmálin eiga það til að lamast í gagnkvæmum ásökunum á milli þátta hins klofna framkvæmdavalds. Ríki sem búa við hálf-forsetaræði/forsetaþingræði eru til að mynda Litháen, Haítí, Palestína, Kína, Sri-Lanka, Alsír og Finnland fram að stjórnarskrárbreytingunni árið 2000. Íslenska stjórnkerfið er í grundvallaratriðum ólíkt slíkum ríkjum. Eins og fram kemur í fyrstu grein lýðveldisstjórnarskrárinnar er Ísland lýðveldi með þingbundinni stjórn, svokallað þingræðislýðveldi (e. parliamentary republic eða parliamentary constitutional republic), eins og á við um fleiri ríki sem brutust undan konungsveldum á öldum lýðræðisbylgjunnar miklu. Í þingræðislýðveldum fer fjölskipuð ríkisstjórn með framkvæmdarvaldið í umboði þings en forseti gegnir áfram hlutverki þjóðhöfðingja en er þó ekki eiginlegur hluti af hinu daglega pólitíska valdi. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Forsetakosningar 2012 Mest lesið Gerir háskólanám þig að grunnskólakennara? Davíð Már Sigurðsson Skoðun Svargrein: Ísland á víst að íhuga aðild að ESB Ágúst Ólafur Ágústsson Skoðun Kirkjuklukkur hringja Bjarni Karlsson Skoðun „Er allt í lagi?“ Olga Björt Þórðardóttir Skoðun Einmanaleiki: Skortir þig tengsl við þig eða aðra? Sigrún Þóra Sveinsdóttir Skoðun Sumarfríinu aflýst Sigurður Helgi Pálmason Skoðun Fordómar gagnvart hinsegin fólki – Reynslusaga Geir Gunnar Markússon Skoðun Göngum í Haag hópinn Þórhildur Sunna Ævarsdóttir Skoðun Stríð skapar ekki frið Sanna Magdalena Mörtudóttir Skoðun Úr skotgröfum í netkerfin: Netárásir á innviði Vesturlanda Ýmir Vigfússon Skoðun Skoðun Skoðun Þegar fjölbreytileikinn verður ógn: Afneitun, andstaða og ótti við hið mannlega Haukur Logi Jóhannsson skrifar Skoðun Einmanaleiki: Skortir þig tengsl við þig eða aðra? Sigrún Þóra Sveinsdóttir skrifar Skoðun Svargrein: Ísland á víst að íhuga aðild að ESB Ágúst Ólafur Ágústsson skrifar Skoðun Fjölbreytni í endurhæfingu skiptir máli Hólmfríður Einarsdóttir skrifar Skoðun Sumarfríinu aflýst Sigurður Helgi Pálmason skrifar Skoðun Úr skotgröfum í netkerfin: Netárásir á innviði Vesturlanda Ýmir Vigfússon skrifar Skoðun Fordómar gagnvart hinsegin fólki – Reynslusaga Geir Gunnar Markússon skrifar Skoðun „Er allt í lagi?“ Olga Björt Þórðardóttir skrifar Skoðun Göngum í Haag hópinn Þórhildur Sunna Ævarsdóttir skrifar Skoðun Kirkjuklukkur hringja Bjarni Karlsson skrifar Skoðun Gerir háskólanám þig að grunnskólakennara? Davíð Már Sigurðsson skrifar Skoðun Stríð skapar ekki frið Sanna Magdalena Mörtudóttir skrifar Skoðun Íslenska stóðhryssan og Evrópa Hallgerður Ljósynja Hauksdóttir skrifar Skoðun Hvammsvirkjun – Skyldur ráðherra og réttur samfélagsins Eggert Valur Guðmundsson skrifar Skoðun Norska leiðin er fasismi Jón Frímann Jónsson skrifar Skoðun Um mýkt, menntun og von Sigurður Árni Reynisson skrifar Skoðun Höfum alla burði til þess Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Tímabær rannsókn dómsmálaráðuneytisins Sigmundur Davíð Gunnlaugsson skrifar Skoðun Umsókn krefst ákvörðunar – ekki ákalls Erna Bjarnadóttir skrifar Skoðun Hjálp, barnið mitt spilar Roblox! Kristín Magnúsdóttir skrifar Skoðun Líkindi með guðstrú og djöflatrú Gunnar Björgvinsson skrifar Skoðun Ævinlega þakkláti flóttamaðurinn Zeljka Kristín Klobucar skrifar Skoðun Vér vesalingar Ingólfur Sverrisson skrifar Skoðun Leikrit Landsvirkjunar Snæbjörn Guðmundsson skrifar Skoðun Við þurfum ekki að loka landinu – við þurfum að opna augun Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir skrifar Skoðun Svona eða hinsegin, hvert okkar verður næst? Unnar Geir Unnarsson skrifar Skoðun Reynisfjara og mannréttindasáttmáli Evrópu Róbert R. Spanó skrifar Skoðun Að hlúa að foreldrum: Forvörn sem skiptir máli Áróra Huld Bjarnadóttir skrifar Skoðun Ákall til íslenskra stjórnmálamanna Magnús Árni Skjöld Magnússon skrifar Skoðun Þurfum við virkilega „leyniþjónustu”? Helen Ólafsdóttir skrifar Sjá meira
Merkilegt er hvað forsetaefnin virðast líta valdheimildir embættisins ólíkum augum. Fræðimenn hafa sömuleiðis að undanförnu rætt út og suður um stjórnskipun landsins, svo allt í einu er orðin óvissa um sjálfan grundvöll ríkisvaldsins – sem tæpast kann góðri lukku að stýra. Ruglingurinn ræðst einkum af því hve óskýr stjórnarskráin okkar er um hlutverk forseta í stjórnskipuninni. LeppshlutverkinVið lýðveldistökuna árið 1944 var í nafni samstöðu ákveðið að gera sem minnstar breytingar á fullveldisstjórnarskránni frá árinu 1920 sem að uppistöðu var byggð á dönsku stjórnarskránni – sem lítið hafði breyst frá endalokum einveldisins árið 1849. Í stað konungs kom þjóðkjörinn forseti. Að öðru leyti endurspeglaði stjórnarskáin ekki almennilega þá stjórnkerfisbreytingu sem orðið hafði við hægfara umskipti frá einveldi til fulltrúalýðræðis. Þjóðhöfðinginn var áfram sagður fara með ýmsar stjórnarathafnir sem í raun höfðu verið færðar til ráðherra. Þaðan kemur sú arfleifð að forseti er sagður fara með ýmis völd sem í raun voru farin frá honum; svo sem að skipa ráðherra, ákveða tölu þeirra og skipta með þeim verkum (15. gr.), veita embætti (20. gr.), leggja fyrir Alþingi frumvörp til laga og annarra samþykkta (25. gr.), gefa út bráðabirgðalög (28. gr.), gera þjóðréttarsamninga við önnur ríki (21. gr.), fella niður saksókn vegna afbrota, náða menn og veita uppgjöf saka (29. gr.) auk þess að veita undanþágur frá lögum samkvæmt reglum sem farið hefur verið eftir hingað til (30. gr.). Stjórnarskráin færir forsetanum þannig ýmis völd sem hún svo kippir til baka í greinum þar sem segir að forseti sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum (11. gr.) og að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt (13. gr.) enda öðlast löggjafarmál og stjórnarerindi fyrst gildi þegar ráðherra undirritar þau með forseta (19. gr.). Stjórnarskráin okkar er því óþægilega þvælin um hlutverk forsetans sem sagður er fara með ýmis verk sem hann sannarlega sinnir ekki. Öðru máli gegnir hins vegar um 26. greinina sem er ein fárra sem Íslendingar settu sér sjálfir við lýðveldistökuna en samkvæmt henni getur forseti ákveðið að synja lögum staðfestingar án þess að atbeini ráðherra komi til, eðli málsins samkvæmt. ÞingræðislýðveldiLengst af lýðveldistímanum hafa menn litið svo á að forseti geti ekki virkjað framangreind leppshlutverk sem fólust í valdatilfærslunni frá arfakonungi til þingbundinnar ríkisstjórnar. En nú virðist það allt komið á flot og sum forsetaefnanna gæla við þá hugmynd að forseti geti lagt fram frumvörp á Alþingi og jafnvel rofið þing að eigin frumkvæði. En slíkt myndi vitaskuld stefna stjórnskipan landsins í uppnám. Fram er komin sú kenning að hér sé ekki hefðbundið þingræði heldur einhvers konar hálf-forsetaræði. Hugtakið hálf-forsetaræði (stundum þýtt forsetaþingræði) kemur frá stjórnmálafræðingnum Maurice Duverger og var notað til að lýsa franska stjórnkerfinu. Í samanburði á sjö Evrópuríkjum komst Duverger að þeirri niðurstöðu að lagalega væri forseti Íslands einn sá valdamesti en að í raun væri hann samt sem áður sá valdaminnsti. Öfugt við það sem þekkist hér á landi er franski forsetinn helsti stjórnmálaleiðtogi landsins en deilir ríkisforystunni með forsætisráðherra. Vandi slíkra kerfa er einkum óstöðugleiki, óljós ábyrgð og stjórnmálin eiga það til að lamast í gagnkvæmum ásökunum á milli þátta hins klofna framkvæmdavalds. Ríki sem búa við hálf-forsetaræði/forsetaþingræði eru til að mynda Litháen, Haítí, Palestína, Kína, Sri-Lanka, Alsír og Finnland fram að stjórnarskrárbreytingunni árið 2000. Íslenska stjórnkerfið er í grundvallaratriðum ólíkt slíkum ríkjum. Eins og fram kemur í fyrstu grein lýðveldisstjórnarskrárinnar er Ísland lýðveldi með þingbundinni stjórn, svokallað þingræðislýðveldi (e. parliamentary republic eða parliamentary constitutional republic), eins og á við um fleiri ríki sem brutust undan konungsveldum á öldum lýðræðisbylgjunnar miklu. Í þingræðislýðveldum fer fjölskipuð ríkisstjórn með framkvæmdarvaldið í umboði þings en forseti gegnir áfram hlutverki þjóðhöfðingja en er þó ekki eiginlegur hluti af hinu daglega pólitíska valdi.
Skoðun Þegar fjölbreytileikinn verður ógn: Afneitun, andstaða og ótti við hið mannlega Haukur Logi Jóhannsson skrifar
Skoðun Við þurfum ekki að loka landinu – við þurfum að opna augun Þorbjörg Sigríður Gunnlaugsdóttir skrifar