Mörg mál sem skattyfirvöld efna til eru hefðbundin og eiga fyllilega rétt á sér. Í flestum refsimálum eru þau að mestu óumdeild og eingöngu rekin fyrir dómstólum þar sem um tiltekna tegund refsimála er að ræða og dómstólar verða að fjalla um þau.
Tilefni þessarar greinar er aftur á móti aukinn fjöldi dómsmála á þessu réttarsviði þar sem deilt er um grundvallaratriði varðandi skattskyldu.
Kröfur til skattalaga
Skattaréttur, líkt og refsiréttur, er tiltölulega auðskilinn því grundvallarreglur stjórnskipunarréttarins kveða á um að skatta megi eingöngu leggja á skv. skýru orðalagi laga. Þetta leiðir af lögmætisreglunni og stjórnarskránni sem segir að skattamálum skuli skipað með lögum og að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Flestir læsir fullorðnir einstaklingar ættu því að skilja skattalög og hvernig skattar eru lagðir á og innheimtir því skattgreiðendur eiga að geta lesið þessar reglur af lögunum sjálfum. Og ef skattgreiðendur vilja ekki eða hafa ekki tíma til að lesa lögin sjálfir geta þeir keypt sér þjónustu sérfræðinga og jafnvel fengið þá til að sjá um framtalsgerð fyrir sig. Skattalög, líkt og refsilög, eiga því að vera gagnsæ og auðskiljanleg þannig að skattbyrði sé fyrirsjáanleg þeim sem kynna sér réttilega skyldur sínar.
Er skattframkvæmd gagnsæ?
Talsverð afturför hefur orðið á gagnsæi túlkana og fyrirsjáanleika í skattframkvæmd. Þá virðist sífellt lengra gengið í afstöðu skattyfirvalda gegn skattgreiðendum.
Þessum málatilbúnaði skattyfirvalda svipar til nýlegs máls þar sem menntamálaráðuneytið höfðaði mál gegn konu vegna niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála sem féll henni í vil. Sá málarekstur þótti ekki til fyrirmyndar og var fallið frá honum fyrir Landsrétti.
Til að mynda stefndu skattyfirvöld nýlega skattgreiðanda fyrir dóm og kröfðust ógildingar á úrskurði yfirskattanefndar en nefndin hafði að öllu leyti fallist á lagatúlkanir skattgreiðandans. Niðurstaða nefndarinnar var afgerandi gegn lagatúlkunum Skattsins. Með málatilbúnaði skattyfirvalda er skattgreiðanda gert að verja niðurstöðu yfirskattanefndar fyrir dómi en sá málarekstur hefur þegar kostað skattgreiðandann mikið. Aldrei hefur verið efnt til svona málshöfðunar áður og verður vonandi ekki gert aftur. Þessum málatilbúnaði skattyfirvalda svipar til nýlegs máls þar sem menntamálaráðuneytið höfðaði mál gegn konu vegna niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála sem féll henni í vil. Sá málarekstur þótti ekki til fyrirmyndar og var fallið frá honum fyrir Landsrétti.
Eins og nærri má geta er aðför skattyfirvalda á hæpnum lagaforsendum ekkert grín fyrir skattgreiðendur og eru of mörg nýleg dæmi um lagalega tæp og óvægin mál. Þau verða þó ekki rakin frekar hér.
Breyting á menningu?
Áður fyrr var ríkisskattstjóri með ákveðin markmið og vann eftir þekktu slagorði: „Réttur skattur með réttum hætti“. Þetta slagorð átti vel við og gaf á sínum tíma tón fyrir ákveðna menningu innan skattkerfisins, þ.e. að skattur verði lagður á alla skattgreiðendur samkvæmt lögum - og hvorki meira né minna.
Fyrir einhverju síðan var þetta slagorð hins vegar afnumið og ný einkennisorð ákveðin. Á vefsíðu Skattsins segir m.a.: „Hlutverk Skattsins - Samfélaginu öllu til heilla - Við erum framsækin þjónustustofnun sem leggur grunn að samfélagslegri þjónustu með því að tryggja tekjuöflun ríkis og sveitarfélaga. Með virku eftirliti, rannsóknum og tollgæslu stuðlum við að jafnræði og virkri samkeppni og leggjum okkar af mörkum til að vernda samfélagið.“
Aðför skattyfirvalda á hæpnum lagaforsendum ekkert grín fyrir skattgreiðendur og eru of mörg nýleg dæmi um lagalega tæp og óvægin mál.
Hvergi kemur nú fram í einkennisorðum Skattsins að leggja eigi skatta á með réttum hætti eða lögum samkvæmt. Þess í stað er nefnt að stofnunin sé „framsækin“? Og hvernig fer stofnunin að því að stuðla að jafnræði og virkri samkeppni? Það getur varla verið á verksviði Skattsins enda heyra þessi verkefni undir allt aðra aðila. Og í hverju felast orðin um vernd samfélagsins? Þetta er allt frekar torskilið.
Segja má að stefnubreytingar í aðferðum skattyfirvalda endurspeglist ágætlega í þessu breytta gildismati stofnunarinnar sjálfrar. En á sama tíma hefur ekkert breyst varðandi þær grundvallarreglur laga og stjórnskipunar sem skattyfirvöldum ber að starfa eftir.
Um túlkunarframkvæmd
Vissulega er ekki hægt að hafa öll smáatriði í lögum og hversu skýr sem þau annars eru þá kemur alltaf eitthvað upp í framkvæmd sem þarfnast frekari skýringa eða leiðbeininga við.
Hér áður fyrr þótti brýnt að birta opinberlega nýjar túlkanir skattyfirvalda í sk. „ákvarðandi bréfum“. Að ákveðnum skilyrðum uppfylltum gátu skattgreiðendur einnig sótt um „bindandi álit“ (og geta enn). Nú orðið birtir Skatturinn nánast engar túlkanir í ákvarðandi bréfum. Látið er duga að senda á einstaka aðila umbeðnar skýringar, munnlega eða í tölvupóstum. Og stundum er engu svarað.
Skattyfirvöld ákváðu að breyta túlkunum á lagaskyldu sinni til birtingu fordæmisgefandi túlkana og draga verulega úr mikilvægum upplýsingum til skattborgara og ráðgjafa þeirra. Þessi þróun fer gegn meginreglum um gagnsæi og fyrirsjáanleika skattframkvæmdar svo og leiðbeiningarskyldu skattyfirvalda.
Þá hafa bindandi álit ekki gefist nægilega vel vegna þröngra lagaskilyrða auk þess sem auðvelt er að vísa beiðnum um álit frá (frávísun er ókæranleg).
Má segja að frá árinu 2010 hafi birting ákvarðandi bréfa nánast alfarið fallið niður þó einstaka bréf hafi birst síðan. Í virðisaukaskatti er það aðallega birting á tilteknum „grunnfjárhæðum“ skv. lagaskyldu. Þessa þróun er hægt að sjá á vefsíðum Skattsins.
Þannig ákváðu skattyfirvöld að breyta túlkunum á lagaskyldu sinni til birtingu fordæmisgefandi túlkana og draga verulega úr mikilvægum upplýsingum til skattborgara og ráðgjafa þeirra. Þessi þróun fer gegn meginreglum um gagnsæi og fyrirsjáanleika skattframkvæmdar svo og leiðbeiningarskyldu skattyfirvalda.
Þetta bagalega ástand þarf að bæta sem fyrst. Skýra þarf nánar hver leiðbeiningarskyldan er, hvar takmörk hennar liggja og tryggja að upplýsingar um mikilvægar túlkanir liggi ekki eingöngu fyrir hjá einum aðila heldur hafi aðrir skattgreiðendur jafnan aðgang að slíkum upplýsingum.
Færa má fyrir því rök að sú regla eigi almennt að gilda að ef skattyfirvöld geta ekki leiðbeint um hvernig eigi að túlka skattalög við ákveðnar gefnar og skýrar forsendur þá verði sá vafi ekki síðar látinn bitna á skattgreiðendum enda séu forsendurnar alveg þær sömu og áður. Þetta leiðir af þeirri grunnreglu, sem fyrst er getið, að skatta má eingöngu leggja á samkvæmt skýrri lagaheimild. Ef lögin eru ekki skýr skattyfirvöldum þá gildir það ekki síður gagnvart skattgreiðendunum.
Getur verið að skattyfirvöldum þyki betra að hafa sumar skattareglur óljósar svo þau hafi meiri sveigjanleika til að bregðast við mismunandi aðstæðum sem þau geta svo aðlagað „réttri“ túlkun hverju sinni? Ef slík sjónarmið ráða för þá telur greinahöfundur þau varasöm og að þau geti verið ólögmæt.
Er ógagnsæi kannski betra?
Það hlýtur að vera hagur allra að leikreglur skattaréttarins séu skýrar og öllum aðgengilegar. Eða hvað?
Getur verið að skattyfirvöldum þyki betra að hafa sumar skattareglur óljósar svo þau hafi meiri sveigjanleika til að bregðast við mismunandi aðstæðum sem þau geta svo aðlagað „réttri“ túlkun hverju sinni? Ef slík sjónarmið ráða för þá telur greinahöfundur þau varasöm og að þau geti verið ólögmæt. Ef bregðast þarf við aðstæðum þá ber að upplýsa Alþingi um stöðu mála sem tekur þá afstöðu til þess hvort breyta eigi skattalögum og setja skýr ákvæði um það sem áður var vafamál.
Fordæmin
Aukinn fjöldi dómsmála á sviði skattaréttar má m.a. skýra með þeirri tilhneigingu skattyfirvalda að láta reyna á nýjar túlkanir. Í því samhengi er stundum varpað fram að brýnt sé að „fá fordæmi fyrir álitefninu“. Eins og áður segir er sífellt gengið lengra í þessum efnum.
Þá er það ekki hlutverk dómstóla að skapa reglur á sviði skattaréttar, sbr. skýr ákvæði stjórnarskrár, þó augljóslega beri dómstólum að túlka sett lög í niðurstöðum sínum. Vegferð skattyfirvalda getur því verið hæpin á þessum grundvelli og aðferðirnar ansi kostnaðarsamar. Í öllu falli er það ólíðandi að skattgreiðendur séu látnir gjalda þess með rándýrum málaferlum, og jafnvel refsimálum, að lög voru aldrei nægilega skýr að mati skattyfirvalda sem fara þá í málaferli við skattgreiðendur og freista þess að fá umdeildan skilning skattyfirvalda staðfestan.
Bjarnfreður Ólafsson er lögmaður og meðeigandi á LOGOS.
