Minnis­blað þvert á niður­stöðu dómsins

Héraðsdómur Reykjavíkur felldi í gær niður ákvörðun Samkeppniseftirlitins að íhlutast ekki vegna samruna Kaupfélags Skagfirðinga og Kjarnafæðis Norðlenska. Í ákvörðun eftirlitsins var vísað til nýrrar breytingar á búvörulögum sem veita kjötafurðastöðum undanþágu frá samkeppnislögum. 

Dómurinn taldi að meðferð þingsins á frumvarpi til breytinga á lögunum hefði brotið í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar, sem mælir fyrir um að frumvörp skuli rædd við þrjár umræður á þingi. Breytingar atvinnuveganefndar á frumvarpinu hafi gert það að verkum að á milli umræðna hefði nýtt frumvarp orðið til. Því hefðu breytingarlögin ekkert gildi.

Lögfræðingarnir vildu nýtt frumvarp

Líkt og greint var frá í dag lögðu lögfræðingar hjá nefnda- og greiningarsviði Alþingis til við formann atvinnuveganefndar, Þórarin Inga Pétursson, að nýtt frumvarp um breytingar á búvörulögum yrði lagt fram þar sem breytingartillögur nefndarinnar gengju of langt. Þeir töldu breytingarnar þó ekki stríða gegn 44. grein stjórnarskrár.

Fram kemur í minnisblaði nefnda- og greiningarsviðs Alþingis, sem er dagsett 11. apríl 2024 og fréttastofa hefur undir höndum, að lögfræðingar sviðsins hafi fundað með Þórarni áður en málið var afgreitt úr nefnd. Þar hafi honum verið tjáð að breytingarnar væru það miklar að best færi á því að lagt yrði fram sérstakt frumvarp um sama efni. Ekki var þó talið að vinnubrögðin og afgreiðsla nefndarinnar gengi bersýnlega gegn 44. grein stjórnarskrár og kröfu hennar um þrjár umræður þingmála.

Eins var gerð athugasemd í minnisblaðinu við það að fulltrúar Matvælaráðuneytisins hefðu ekki komið að vinnslu breytingartillagnanna sem lagðar voru til. Slíkt sé vanalegt þegar um jafn viðamiklar breytingar er að ræða segir í minnisblaðinu.

Skrifstofan taldi breytingarnar í lagi

Í minnisblaði skrifstofu Alþingis til sviðstjóra nefnda- og greiningarsviðs, sem dagsett er 21. mars, segir að það hafi verið tekið saman í tilefni af umræðu á þingfundi sama dag, um breytingar á búvörulögum og þær breytingar sem lagðar voru til af meiri hluta atvinnuveganefndar.

Í því segir að ekki liggi fyrir skýr skráð viðmið á því hversu viðamikil breyting þurfi að vera til að hún teljist svo mikil að í raun sé um nýtt mál að ræða. Það þurfi því að meta í hvert sinn. Eðlilegt sé að hafa hliðsjón af því að breyting sé í samræmi við efni og markmið frumvarps eins og þeim er lýst í markmiðsgrein eða í greinargerð. 

Því hafi stundum verið haldið fram að með breytingalagafrumvörpum sé búið að „opna löggjöfina“ og því unnt að leggja til hvaða breytingar sem er á viðkomandi lögunum. Svo sé ekki enda sé efni, markmið og tilgangur breytingarlagafrumvarpa oft nokkuð afmarkaður og breytingar eigi því að vera í samræmi við það.

Einnig mætti líta til efnisgreiningar frumvarpsins en hún ein og sér geti þó ekki verið heildstæður mælikvarði á það hvort breyting rúmist innan áskilnaðar stjórnarskrár eða teljist það mikil að í reynd sé um nýtt mál að ræða. Efnisgreining sé oft ekki tæmandi heldur sé algengt að þar séu eingöngu talin upp einstök atriði sem frumvarp felur í sér. Þá sé þar stundum að finna vísan til þess að undir frumvarpið falli fleiri atriði með því að ljúka upptalningu á „o.fl.“

Reyndu að skilgreina framleiðendafélög betur

Þá segir að meginmarkmiðum frumvarpsins sé lýst í greinargerð og þau sér að heimila fyrirtækjum í eigu eða undir meirihlutastjórn frumframleiðenda að eiga með sér samstarf um afmarkaða þætti líkt og tíðkist í nágrannalöndum. Í frumvarpinu sé frumframleiðandafélag skilgreint sem félag þar sem frumframleiðendur ráða að lágmarki yfir 51 prósentum atkvæða í félaginu. Í frumvarpinu sé mælt fyrir um heimildir frumframleiðenda og félaga þeirra til að eiga með sér samstarf. Þá sé mælt fyrir um eftirlit Samkeppniseftirlitsins með framkvæmd þessara heimilda og um leið reynt að afmarka betur mörkin milli samkeppnisréttar og búvörulaga.

Meiri hluti atvinnuveganefndar hafi lagt til breytingu á frumvarpinu sem sé ætlað að skilgreina framleiðendafélög og heimila sameiningu, samkomulag um verkskiptingu og samstarf til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara. Tillögunni hafi verið ætlað að styðja við endurskipulagningu og hagræðingu í slátrun og kjötvinnslu. Þá hafi verið sett skilyrði fyrir starfsemi þeirra auk þess sem kveðið hafi verið á um eftirlit Samkeppniseftirlitsins með starfsemi þeirra.

Markmið nefndarinnar að fella fleiri undir undanþáguna

Við umfjöllun nefndarinnar hafi komið skýrt fram að þau framleiðendafélög sem upphaflegt frumvarp gerði ráð fyrir næðu ekki fyllilega utan um þau fyrirtæki sem ætlað hafi verið, það er slátrun á dýrum, heldur næðu eingöngu til sláturaðila svokallaðs „hvíts kjöts“, það er alifugla og svína, þeirra innan bændastéttarinnar og kjötvinnslna sem standi hvað best fjárhagslega. 

Nefndin hafi lagt til breytingar á frumvarpinu sem ætlað væri að ná utan um víðtækari hóp, það er allra þeirra sem vinna að slátrun og vinnslu dýra. Af breytingartillögum meiri hlutans leiði að framleiðendafélög yrðu, ef tilgreind skilyrði væru uppfyllt, undanskilin fjórum greinum samkeppnislaga. 

Efni og markmið hið sama

Í minnisblaðinu segir að breytingartillaga nefndarinnar hafi að efni og markmiði verið sambærileg því sem tilgreint er í frumvarpi matvælaráðherra. Gildissvið hins upphaflega frumvarps sé fært út og útfærslu breytt en efni og markmiði áfram hið sama og breytingunni sé meðal annars ætlað að ná betur fram markmiðum þess.

Litið hafi verið til þess hvort breytingartillagan rúmaðist innan efnisgreiningar frumvarps. Þó svo að ekki sé unnt að miða eingöngu við efnisgreiningu við mat á því hvort breytingar teljist heimilar geti hún þó gefið vísbendingu þar um.

Efnisgreining frumvarpsins sé „framleiðendafélög“, frumvarpið fjalli um slík félög og nánari útfærslu á því hvað þau fela í sér. Breytingartillaga nefndarinnar hafi fjallað um framleiðendafélög og fyrirsögn frumvarpsins sé óbreytt. Í breytingartillögunni sé fjallað um hvaða félög teljist til framleiðendafélaga og nánari skilyrði sett fyrir starfsemi þeirra, undanþágum frá samkeppnislögum og eftirlit samkeppniseftirlitsins.

Í samantekt minnisblaðsins segir eftirfarandi:

„Telja verður að þær breytingartillögur sem atvinnuveganefnd hefur haft til umfjöllunar uppfylli skilyrði stjórnskipunar um efnisleg tengsl og auðkenningu við það frumvarp sem nefndin hefur haft til athugunar. Samþykkt þeirra virðist ekki ganga gegn áskilnaði 44. gr. stjskr. um þrjár umræður lagafrumvarps.“