Greinin er tilraun til að varpa ljósi á áskoranir sem hafa komið ítrekað upp í ákveðnum þáttum íslenskrar stjórnsýslu. Í henni er fjallað um hvort vöntun sé á skipulagi eins og framtíðarsýn eða heildarstefnu (strategíu) – og sú tilhneiging að bregðast frekar við en að móta – geti bent til undirliggjandi áskorana í skipulagi og menningu stjórnkerfisins. Ekki sem mistök einstaklinga, heldur sem kerfislægt mynstur sem hafa mótast með tíð og tíma. Greinin er frekar hugsuð sem framlag til ígrundunar um hvernig megi greina og skilja mynstur sem hafa áhrif á virkni og traust stjórnkerfisins til lengri tíma – hvernig það gæti hugsanlega þróast til að mæta flóknum áskorunum samtímans.

Hvað felst í því – að enginn sé á verðinum

Í nýlegri grein í Morgunblaðinu spurði Helga Rósa Másdóttir, formaður Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga:

„Hvernig viljum við hafa heilbrigðiskerfið okkar? Viljum við geta farið inn á sjúkrahús og hitt fólk sem talar íslensku? Ætla stjórnvöld að draga einhverjar línur og setja einhver gæðaviðmið?“

Viðbrögð stjórnvalda við áhyggjum Helgu Rósu voru yfirveguð og ábyrg en jafnframt lýsandi fyrir þá stöðu sem margir kannast við í íslenskri stjórnsýslu:

„Þetta er því miður ekki raunhæfur kostur eins og staðan er núna.“

Vangaveltur: Það sem vekur athygli í þessu samhengi er ekki endilega einstök afstaða eða ákvörðun, heldur viðtekið mynstur. Svör af þessu tagi – að eitthvað sé ekki raunhæft – birtast ítrekað þegar rætt er um innviði samfélagsins. Og á sama tíma hefur orðasambandið „sofið á verðinum“ orðið sífellt algengara í umræðu um þjóðmálin.

En þegar betur er að gáð, má spyrja: Er það í raun þannig? Var einhver á verði?

Hönnun kerfis – sem bregst við en mótar ekki

Hugtakið „sofið á verðinum“ gefur í skyn að einhver hafi átt að fylgjast með, vaka yfir og bregðast við – en sofnað. En við nánari skoðun virðist sem í mörgum tilvikum hafi slíkt hlutverk aldrei verið skýrt skilgreint innan stjórnkerfisins. Þættir eins og forvörn, framtíðarsýn fyrir allt samfélagið og yfirsýn virðast hafa verið lítt áberandi í mótun stjórnsýslunnar og séu jafnvel ekki hluti af henni sem kerfi. Þar er ekki endilega um að kenna skorti á hugrekki einstakra einstaklinga innan stjórnkerfisins – heldur hönnun þess.

Íslensk stjórnsýsla virðist fyrst og fremst hafa þróast í þá átt að bregðast við málum sem lenda á borðum stjórnmálamanna eða embættismanna. Hún er ekki skipulagsheild eins og mætti búast við; er ekki sérstaklega skipulögð með það að markmiði að grípa fyrirliggjandi þróun áður en hún verður að vandamáli.

Ábyrgð sem vantar – og sýnin sem enginn ber

Hlutverk og ábyrgð hefur ekki verið innbyggt í kerfið sem felur í sér að einhver einstaklingur, hópur eða stofnun beri fulla ábyrgð á að horfa fram á veginn. Hlutverkin snúast um að svara bréfum, fylgja verklagsreglum og halda fundargerðir. Kerfið hefur verið hannað til að vinna úr málum eftirá – þegar þau eru orðin að pólitískum, fjárhagslegum eða samfélagslegum þrýstingi – en ekki til að greina forsendur vandans fyrirfram og bregðast við áður en kviknar í. Kannski má rekja þetta aftur til konungsveldisins og/eða síðari tíma skrifræðis eftir hernámsárin þar sem markmiðið var að halda öllu gangandi – ekki til að þróa samfélagið á forvirkan hátt.

Við höfum lifað án þess að sjá sérstakt vandamál við það að kerfið virðist ekki hafa skýra ferla eða ábyrgðarskiptingu fyrir langtímahugsun eða framtíðarþróun sem gefa til kynna að kerfið skorti 'taugaboð' til að skynja það sem gerist næst.

Enginn virðist hafa það formlega hlutverk að segja: „Hér kemur vandamál eftir fjögur ár, við þurfum að hefjast handa núna.“ Þá er heldur ekki rétt að tala um mistök eða ósjálfræði. Þetta er ekki heldur vöntun á fjármagni eða á tæknilausnum.

Það má jafnvel segja að stjórnsýslan hafi þróast með áherslu á viðbrögð, fremur en virka forvörn eða stefnumótun. Hún bregst við þegar á þarf að halda – en er síður vön að horfa fram í tímann og undirbúa með skýrri stefnu. Við sjáum dæmi um þetta í því hvernig uppsöfnuð vandamál í innviðakerfinu virðast koma okkur jafnan í opna skjöldu sem var fyrirsjáanleg þróun.

Við sáum þetta – en tókum ekki eftir því

Það sem hefur gerst á síðustu árum – og er nú orðið að föstum lið í samfélagsumræðunni – er að hugtök eins og innviðaskuld og ófremdarástand eru orðin að venjulegum lýsingum á kerfum sem margir höfðu trú á að væru í eðlilegri þróun.

Við höfum séð þetta, meðal annars í:

• Heilbrigðiskerfinu, þar sem fagfólk varar við starfsálagi, fjölgun aldraðra og vöntun á mannafla – án þess að langtímaáætlanir nái að viðhalda trausti og stöðugleika.

• Menntamálum, þar sem vöntun á menntastefnu í tengslum við atvinnustefnu hefur neikvæð áhrif á efnahaginn. Sjá má kennaraskort, flótta úr stéttinni, ólæsi nemenda og brottfall úr skólum. Þetta hefur verið þekkt vandamál árum saman – án þess að kerfið sjálft bjóði upp á markvissar stefnulegar leiðir til að snúa þróuninni við.

• Húsnæðismálum, þar sem vöntun er á tengdri stefnu, t.d. atvinnustefnu, verður skortur á framboði og aðgengi sem leiðir til þess að ungt fólk hverfur af markaðnum og jafnvel úr landi.

• Orkumálum, þar sem mikil eftirspurn eftir rafmagni hefur vaxið hraðar en stjórnkerfið hefur ráðið við – þrátt fyrir að þær forsendur hafi legið fyrir.

• Samgöngumálum, þar sem vegakerfið er löngu úrelt – þrátt fyrir vaxandi þörf á skilvirku grunnkerfi samgangna.

Í öllum þessum tilvikum má segja að hlutverk þess að „standa á verði“ hafi ekki verið skýrt úthlutað. Það hefur ekki verið hluti af menningu stjórnkerfisins að einhvers konar „miðstöð framtíðarsýnar“ fylgist með, greini þróun, skapi hlutverk og búi til sameiginlega „vinnuferla“ í þeim tilgangi að ganga í takt og uppfylla sett markmið. Þetta mætti vel hugsa sér – og raunar það sem skilur þróuð samfélög frá hinum.

ENGINN Á VERÐINUM – 2. HLUTI

Ófremdarástand – daglegt ástand

Á undanförnum árum hefur það orðið æ algengara að notast við hugtakið ófremdarástand í umræðu um ýmis samfélagsmál. Það er lýsandi orð – öfgafullt í eðli sínu – sem hefur samt orðið hversdagslegt. Ófremdarástand í heilbrigðismálum, ófremdarástand í húsnæðismálum, í efnahagsmálum, í menntamálum, í löggæslu, í vegakerfi, í orkuöflun, í landamæragæslu, í útlendingamálum, í öryggismálum, í geðheilbrigðisþjónustu, í lyfjamálum, í ellilífeyrismálum, í samgöngum, í fjárlagagerð, í upplýsingakerfum, bara svo eitthvað sé nefnt.

Það sem áður var notað til að lýsa einstöku ástandi á hamfarasvæði er nú orðið venjulegt orð yfir ástand íslenska stjórnkerfisins. Slíkt orðalag dregur upp alvarlega mynd en það nær samt ekki utan um kjarna vandans. En það sem við stöndum frammi fyrir er ekki óvænt. Þetta eru ekki áföll sem skella á án viðvörunar. Þetta eru fyrirsjáanlegar afleiðingar þess að engir hafa haft það hlutverk að standa á verði.

Og þar liggur mikilvægt innsæi: Ófremdarástandið sem lýst er í umræðu síðustu ára virðist ekki vera einstakt fyrirbæri – heldur útkoma skorts á heildrænni nálgun og forvörnum yfir lengri tíma - afleiðing þess að ekki hafi verið nóg gert.

Þetta bendir ekki endilega til þess að einstaklingar hafi brugðist, heldur til þess að stjórnkerfið sé ekki nógu vel í stakk búið til að taka við þróun sem var fyrirsjáanleg. Vandamál hafa vaxið smám saman – oft án þess að þau hafi verið greind sem sameiginlegt forgangsmál fyrr en þau verða mjög sýnileg. Þegar það gerist, bregðast stjórnvöld iðulega við – sem er vel – en stundum of seint til að koma í veg fyrir að vandinn bitni harkalega á fólki.

Það er þessi síendurtekna sveifla milli hljóðláts vanda og háværra viðbragða sem gerir umræðuna svo viðkvæma. Það er jafnframt það sem kallar á dýpri umræðu um hvernig við tryggjum jafnvægi og traust í kerfum sem tryggja samfellu og samhæfða þjónustu við almenning.

Óskýr mörk – skýr áhrif

Í slíkri stöðu getur reynst erfitt þegar ákvarðanir eru teknar með stuttum fyrirvara – án þess að það sé ljóst hvort þær samræmist þeirri sýn sem fólk hefur byggt líf sitt á.

Við sjáum þetta í nýlegum ákvörðunum stjórnvalda:

• Þegar ný gjaldtaka er innleidd gagnvart skemmtiferðaskipum án ásættanlegs fyrirvara og fyrirtæki sem hafa byggt upp starfsemi og lagt í fjárfestingar með löngum aðdraganda neyðast til að draga í land vegna skyndilegra breytinga stjórnvalda á rekstrarforsendum.

• Þegar ellilífeyriskerfið skyndilega breytist með þeim hætti að einstaklingar sem hafa á ábyrgan hátt – í samræmi við áætlanir sínar fyrir 67 ára aldur – hafa staðið frammi fyrir því að kerfið túlkar þá ekki lengur sem jafna þátttakendur.

Slíkt getur skapað vantraust – ekki endilega vegna fjárhagslegs tjóns – heldur vegna þess að traustið á stjórnkerfinu sem fyrirhyggjusömu og sanngjörnu hverfur með tímanum. Það væri ekki mikið mál að koma í veg fyrir það – með fyrirvörum, skýrum rökum og gagnsæi – en það krefst þess að einhver sé á verðinum.

Að hugsa lengra – áður en kviknar í

Það sem vantar er ekki endilega meira fjármagn, flóknari kerfi eða fleiri nefndir. Það sem vantar er einfalt: Formlegt hlutverk – og hugrekki til að gangast við ábyrgð sinni. Hlutverk innan stjórnkerfisins sem snýr að því að sjá hlutina áður en þeir verða að vandamálum; að fylgjast með þróun. Að vera með stefnu. Að bera ábyrgð á framtíðinni – ekki bara á deginum í dag.

Við þurfum hvorttveggja stefnulega hugsun (sem vaktar það sem gæti hugsanlega gerst) og stefnulega áætlun (til að takast á við það sem á að gerast, hefur gerst og sem gæti gerst) fyrir stjórnsýsluna, rétt eins og ætti að vera í fyrirtækjum og borgaralegu skipulagi – þar sem tilgangur stefnunnar er að hagræða takmörkuðum bjargráðum okkar. Stefna Íslands ætti að byggist á framtíðarsýn, tilgangi, greiningu, samhæfðri forvörn og hagræðingu bjargráða. Hún kallar fram samvirkni. Hún býr til skilvirkni. Hún skapar stöðugleika. Hún dregur úr kostnaði. Hún eykur traust. Hún er hvetjandi. Stefna er ákvörðun um að sofa ekki á verðinum - vel skilgreind stefna getur haft jákvæð áhrif á vellíðan og tilfinningu fólks fyrir tilgangi og stöðugleika.

Það mikilvægasta: Stefnan gerir það mögulegt að byggja samfélag sem er ekki alltaf að slökkva elda, tekur ekki samtalið og rífst – heldur getur einbeitt sér að því að skapa gæði, þróa menningu sem velur réttu hlutina og gerir þá vel. Og hjálpar fólki við að vinna sig út úr áföllum eins og fjármálakreppunni og kovíð-faraldrinum. Samfélagið verður betur í stakk búið til að takast á við óvissu í alþjóðamálum. 

Lokaorð: Framtíðin kallar – verðum við við

Þessar hugmyndir birtast ekki hér til að draga fólk til ábyrgðar, heldur til að beina sjónum að stjórnkerfinu – og hvernig það getur þróast. Við lifum á tímum þar sem samkeppni um hugvit, auðlindir og mannauð verður æ harðari. Ef við sem samfélag ætlum að ná árangri til lengri tíma, verðum við að hætta að treysta því að hlutirnir reddast – og byrja að leggja grunn undir það sem við viljum að standi á honum.

Metnaðarfullar fjárfestingaráætlanir geta í sumum tilfellum gengið gegn markmiðum um þjóðhagslegt jafnvægi – ef stefnuleg varfærni er ekki með í för.

Þessi hegðun undirstrikar mynstur sem getur skapað hrörnun þar sem auðlindir eru nýttar til að takast á við núverandi áskoranir frekar en að þróa öfluga framtíðarsýn.

Það er kannski ekki sanngjarnt að segja að menn hafi sofið á verðinum. Það má færa rök fyrir því að skýrri viðveru og hlutverkaskiptingu á verðinum hafi víða verið ábótavant - og með því tapast svigrúm í samfélaginu til að vaxa af öryggi.

Vonandi höfum við hugrekki til að hugsa upp á nýtt – eigum samtal og samráð og gefum okkur tíma til að vakna áður en við sofnum aftur.

Höfundur er stefnulegur ráðgjafi í samanburði og aðgreiningu á markaði, meðstofnandi GreyTeam Íslandi, meðstofnandi og landsstjóri (country manager) Cohn & Wolfe PR Comm á Íslandi og meðstofnandi og stjórnarformaður EssenceMediacom á Íslandi.