Töpum við full­veldinu ef við göngum í ESB?

Þessari spurningu svarar Bjarni Már Magnússon lögmaður og doktor í hafrétti á Evrópuvefnum þann 29. júní sl. Efnislega heldur hann því fram að aðild Íslands að Evrópusambandinu feli ekki í sér að Ísland tapi fullveldi sínu. Hann bendir á að það sé einmitt einkenni fullvalda ríkja að geta tekið á sig alþjóðlegar skuldbindingar og gengið í alþjóðastofnanir af fúsum og frjálsum vilja. Að hans mati er aðild að ESB því beiting fullveldis en ekki afsal þess. Til stuðnings þessu vísar hann meðal annars til þess að Bretland hafi getað sagt sig úr sambandinu með Brexit og líkir stöðu ríkja við lögráða einstakling sem nýtir frelsi sitt til að gera bindandi samninga án þess að missa lögræði sitt. Þessi skilningur á fullveldi á sér trausta stoð í hefðbundnum þjóðarétti. Hins vegar vaknar spurningin hvort hann lýsi nægilega þeirri valdatilfærslu sem felst í aðild að yfirþjóðlegu samstarfi á borð við Evrópusambandið.

Það er óumdeilt að fullvalda ríki getur ákveðið að ganga í Evrópusambandið og síðar ákveðið að ganga úr því. Sú ákvörðun er í sjálfu sér beiting fullveldisréttar ríkisins samkvæmt þjóðarétti.

Ég tel hins vegar að þetta svari annarri spurningu en þeirri sem umræðan snýst um. Ágreiningurinn snýst ekki um hvort Ísland hafi heimild til að gerast aðili að ESB, heldur hvaða stjórnskipunarlegu afleiðingar slík aðild hefur á meðan hún varir.

Bjarni Már líkir þessu við lögráða einstakling sem tekur lán eða ræður sig í vinnu og bendir á að hann afsali sér ekki lögræði sínu heldur nýti það. Sú samlíking er að mínu mati ekki alveg heppileg. Einstaklingurinn tekur á sig verulegar skuldbindingar en framselur almennt ekki öðrum heimild til að taka ákvarðanir í sinn stað.

Ef leita ætti hliðstæðu í einkarétti væri nær að líkja þessu við að einstaklingur fæli fjárhaldsmanni umsjón með hluta eigna sinna eða veitti öðrum víðtæka prókúru til að taka bindandi ákvarðanir fyrir sína hönd. Hann er áfram lögráða og getur jafnvel síðar afturkallað slíkar ráðstafanir ef skilyrði eru fyrir hendi. Á meðan þær eru í gildi hefur hann þó fært öðrum raunverulegt ákvörðunarvald á tilteknum sviðum. Það er mun nær því sem felst í framsali valdheimilda til yfirþjóðlegra stofnana.

Bjarni vísar réttilega til þess að Bretland gat sagt sig úr ESB. Sú staðreynd segir hins vegar fyrst og fremst eitthvað um rétt ríkja til að segja sig úr sambandinu, en minna um valdaskipanina á meðan aðild varir. Leigjandi hættir ekki að vera leigjandi vegna þess eins að hann geti síðar sagt upp leigusamningi sínum. Starfsmaður hættir heldur ekki að lúta stjórnunar- og boðvaldi vinnuveitanda síns vegna þess að hann geti sagt upp starfi sínu síðar. Á meðan samningarnir eru í gildi hafa þeir raunveruleg réttaráhrif og fela í sér raunverulegar takmarkanir á ákvörðunarvaldi viðkomandi.

Þessi munur birtist ekki síst í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Frá fyrstu árum Evrópusamstarfsins hefur dómstóllinn byggt á því að aðildarríkin hafi á afmörkuðum sviðum framselt valdheimildir til hins nýja réttarkerfis sambandsins. Í dómum á borð við Van Gend en Loos og Costa gegn ENEL voru mótaðar meginreglur um bein réttaráhrif og forgangEvrópuréttar. Þessi dómaframkvæmd undirstrikar að ESB byggir á annars konar stjórnskipulegu fyrirkomulagi en hefðbundnir þjóðréttarsamningar.

Því er að mínu mati ekki fullnægjandi að svara áhyggjum um framsal ríkisvalds með því einu að vísa til þess að Ísland geti síðar sagt sig úr Evrópusambandinu. Spurningin er ekki hvort Ísland yrði áfram fullvalda ríki heldur að hvaða marki valdheimildir á sviði löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvalds á tilteknum sviðum yrði fært til stofnana Evrópusambandsins.

Höfundur er lögmaður.