Verða ís­lenskar af­urðir „Made in Europe“?

Íslenskum útflutningsgreinum stafar minni ógn af erlendri samkeppni, einkum frá Kína, heldur en iðnaði í mörgum ríkjum Evrópusambandsins. Íslenskur vöruútflutningur er öflugur en fábreyttur, drifinn áfram af fiski og áli. Samtals stóðu sjávarafurðir og ál undir um 73% vöruútflutnings Íslands árið 2025 og um 80% ef fiskeldi er meðtalið. Óvíða í Evrópu vega einstakar atvinnugreinar jafn þungt, fjölbreytnin er meiri og hagsmunirnir því víðtækari.

Þessi sérstaða Íslands kemur skýrt fram í svokallaðri samþjöppunarvísitölu UNCTAD, viðskipta- og þróunarstofnunar Sameinuðu þjóðanna. Vísitalan mælir hvernig tekjur af vöruútflutningi dreifast, frá 0 (jöfn dreifing) upp í 1 (ein vara stendur undir öllum útflutningstekjum). Árið 2025 var vísitalan 0,46 fyrir Ísland samanborið við 0,065 fyrir ESB í heild. Aðeins Kýpur var með hærra gildi en Ísland af ríkjum ESB og EFTA.*

Evrópa bregst við Kínaskellinum síðari

Ýmsar evrópskar iðngreinar eiga undir högg að sækja og hverfast áhyggjurnar um sögulega mikinn útflutning Kína. Engin bönd virðast halda auknum viðskiptahalla ESB gagnvart Asíuveldinu, talað er um annan Kínaskell og leiðtogar ESB, bæði sambandsins og einstakra ríkja, boða aðgerðir. Halli ESB á vöruviðskiptum gagnvart Kína nam um 360 milljörðum evra á síðasta ári, eða um milljarði evra á dag.

Samkvæmt greiningu Seðlabanka Evrópu störfuðu um 29 milljónir manna á evrusvæðinu, eða um 27% af heildarvinnuafli, í atvinnugreinum sem standa frammi fyrir síaukinni samkeppni frá Kína. Áhyggjurnar beinast sérstaklega að evrópska bílaiðnaðinum. Þrátt fyrir háa tolla á kínverska rafbíla keppa þeir að magni, gæðum og verði við evrópska framleiðendur.

Aukinn samkeppnisþrýstingur frá Kína nær til fjölda annarra iðngreina, m.a. framleiðslu véla og iðnaðartækja, raftækja, málmvara, efnavara, rafhlaðna og sólarsella. Þróunin er í eina átt, árið 2025 jókst innflutningur frá Kína í ESB um rúm 6% og útflutningur til Kína dróst saman um svipað hlutfall.

Við þessu er ESB að bregðast. Aðgerðirnar eru af ýmsum toga, sumar beinast beint gegn Kína en aðrar eru víðtækari. Nýjar innflutningshömlur gegn Kína geta mætt pólitískum markmiðum að ákveðnu marki. En tilgangurinn er umfangsmeiri og varðar ekki bara innflutning frá Kína heldur mun frekar hvernig megi örva evrópskan iðnað almennt, ekki síst með vísan til Draghi-skýrslunnar og samkeppnishæfni Evrópu.

Löggjafartillögur framkvæmdastjórnar ESB um svokallaðan iðnaðarhraðal (e. industrial accelerator act) eru nú til umfjöllunar meðal aðildarríkjanna. Tekist er á um endanlegar útfærslur og umfang löggjafarinnar en markmiðin eru skýr: Að auka eftirspurn eftir evrópskri iðnframleiðslu með því að veita henni forgang og vernd. Gera á evrópska valkosti eftirsóknarverða. Sá hluti stefnumótunarinnar sem á að ívilna evrópskum fyrirtækjum í opinberum innkaupum og binda stuðningskerfi við evrópskan uppruna hefur verið kallaður Made in Europe. Fyrir náin samstarfsríki ESB, m.a. EES-ríkin og Bretland, skiptir máli hvað telst „made in Europe“ og hvaða kröfur muni fylgja þeim stimpli.

Flækjur fyrir nánustu viðskiptaríki

Iðnaðarhraðallinn og tengdar áætlanir um Made in Europe eru afar viðamiklar lagabreytingar og varða ólíkar iðngreinar. Margir þættir iðnaðarhraðalsins varða innri markaðinn og kunna því að falla undir EES-samninginn. Aðrir þættir, svo sem samræming ytri viðskiptavarna, ganga hins vegar lengra en þær skuldbindingar sem EES-ríkin hafa þegar undirgengist. Ekki er hægt að fullyrða að núgildandi samkomulag við ESB dugi til að tryggja fulla þátttöku.

Reiptog aðildarríkjanna um útfærslu og umfang snýst m.a. um hvernig þátttöku náinna samstarfsríkja skuli háttað. Í tillögum framkvæmdastjórnarinnar er gert ráð fyrir að vörur frá tilteknum ríkjum utan sambandsins geti flokkast „evrópskar“ á sama hátt og vörur aðildarríkjanna. Hins vegar er tekist á um hvernig sú viðurkenning eigi að vera og hvaða skilyrði geti fylgt henni.

Samkvæmt umfjöllun erlendra fjölmiðla eru línur farnar að skýrast, að minnsta kosti hvað bílaiðnaðinn varðar. Frakkar og Þjóðverjar hafa náð samkomulagi um tillögu sem myndi heimila EES-ríkjunum og Bretlandi að njóta ívilnana sem löggjöfinni fylgja. Þátttakan yrði þó ekki skilyrðislaus. Í umfjöllun norska fjölmiðilsins Energi & Klima kemur fram að eitt skilyrðanna geti orðið samræming ytri tolla gegn kínverskum bílainnflutningi. Viðbótartollar ESB á kínverska rafbíla hafa frá 2024 verið 8-35%, ákvarðaðir eftir framleiðendum og hversu mikils ríkisstuðnings þeir njóta. Kröfur ESB gagnvart samstarfsríkjum Made in Europe gætu jafnframt náð til verndaraðgerða í framtíðinni auk samræmingar við reglur ESB um erlendar fjárfestingar.

Slíkar kröfur yrðu, a.m.k. að hluta, umfram það sem EES-samningurinn og bókanir hans kveða á um, enda eru EES-EFTA ríkin þrjú ekki þátttakendur í tollabandalagi Evrópusambandsins. Tollar Íslands á kínverska rafbíla eru í dag 0%. Auk þess er í gildi fríverslunarsamningur milli Íslands og Kína frá 2014.

Til viðbótar gæti skjót innleiðing nýrrar Evrópulöggjafar sem tengist iðnaðarhraðlinum skipt máli til að tryggja jafna stöðu iðnaðar í EES-ríkjunum gagnvart iðnaði í ESB. Óháð nýrri iðnaðarlöggjöf þá hefur þrýstingur ESB á EES-ríkin um að þau uppfylli skuldbindingar sínar með innleiðingu þeirrar löggjafar sem varðar innri markaðinn aukist að undanförnu. Nær 700 reglugerðir og tilskipanir bíða þess í dag að vera innleiddar í samninginn.

Bretar vilja vera með

Aukin samþætting og samflétting ólíkra gangverka ESB hefur lengi einkennt framþróun sambandsins síðustu ár. Milliríkjaviðskipti á innri markaðinum, tollabandalagið, umhverfis- og framleiðslustaðlar, styrkjakerfi, ríkisaðstoðarreglur, fjárfestingar og önnur stefnumótun fléttast saman í síauknum mæli í aðgerðaráætlunum ESB. Sumt eru EES-ríkin skuldbundin til að innleiða, annað ekki. EES-samningurinn tryggir aðgengi Íslands, Noregs og Liechtenstein að innri markaði Evrópu en samningnum fylgja einnig skuldbindingar um samræmingu regluverks. Þótt Noregur og Ísland hafi í ákveðnum málaflokkum dregið lappirnar við lagasamræmingu þá hefur það til þessa ekki haft áhrif á aðgengi að innri markaðinum.

Aðstöðumunur ESB gagnvart allflestum samstarfsríkjum hefur ávallt verið einn helsti styrkleiki sambandsins. Vegna stærðar og kaupmáttar vilja önnur ríki eiga í sem greiðustum viðskiptum við Evrópumarkað. Á það ekki aðeins við um EES-EFTA ríkin. Staða Bretlands er í þessu samhengi athyglisverð. Um helmingur allra vöruviðskipta Bretlands er við ESB og bresk stjórnvöld hafa lagt á það áherslu að viðhalda því markaðsaðgengi sem komið var á í kjölfar Brexit. Bretar vilja vera með í Made in Europe og gefa nú til kynna að það komi til skoðunar að hækka tolla á kínverska rafbíla til jafns við ESB.

Hagsmunir Íslands

Um tveir þriðju hlutar alls vöruútflutnings Íslands fóru til ESB árið 2025, þar af um 96% álframleiðslunnar og um helmingur sjávarafurða. Evrópumarkaður skiptir Ísland því miklu máli.

Tvær helstu útflutningsstoðir Íslands, fiskur og ál, hafa ekki orðið fyrir sömu áhrifum af erlendri samkeppni eins og sá iðnaður sem nú knýr áfram löggjafartillögur ESB. Verð fyrir bæði ál og fisk hefur raunar í sögulegu samhengi verið nokkuð hátt á undanförnum árum. Þrátt fyrir að Kína framleiði í dag um 60% frumáls í heiminum þá er framleiðslan þar nú þegar í hámarki þess þaks sem stjórnvöld í Peking ákváðu og almenn eftirspurn hefur ýtt undir heimsmarkaðsverð, m.a. vegna orkuskipta. Allt frá árinu 2008 hefur heildarframleiðsla álveranna þriggja á Íslandi haldist svipuð en verulega hærra verð hefur fengist fyrir afurðir síðan 2021/22. Til samanburðar við um 800 þúsund tonna framleiðslu á Íslandi árið 2025 þá nam framleiðsla Kína um 45 milljónum tonna.

Í tillögum framkvæmdastjórnar ESB um iðnaðarhraðalinn er ál tilgreint sérstaklega. Gert er ráð fyrir að árið 2029 verði að minnsta kosti fjórðungur þess áls sem notað er í tilteknar opinberar framkvæmdir eða verkefni bæði af evrópskum uppruna og kolefnissnautt. Fyrir íslenska álframleiðslu, sem byggir á endurnýjanlegri orku, getur þetta skapað bæði tækifæri og óvissu.

Ný skilyrði, nýtt mat

Þótt Íslandi stafi ekki sama ógn af kínverskri samkeppni og mörgum ríkjum ESB þá geta viðbrögð ESB við kínverskri samkeppni haft áhrif. Ný og viðamikil iðnaðarstefna getur haft bein áhrif á samkeppnishæfni Íslands gagnvart ríkjum ESB. Hvers kyns kröfur um samþættingu viðskiptavarna gengju lengra en EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Reynsla af kísiljárnmálinu sýnir að samningurinn tryggir ekki ósjálfrátt aðgengi að Evrópumarkaði til jafns við aðildarríki. Samþætting ytri tolla gæti einnig skarast á við aðra fríverslunarsamninga Íslands.

Drög að iðnaðarhraðlinum eru nú til umfjöllunar hjá aðildarríkjum ESB og Evrópuþinginu. Ísland, rétt eins og Noregur, Bretland og fleiri ríki, mun þurfa að meta þau skilyrði sem fylgja endanlegri löggjöf og hvaða ávinningur felst í því að uppfylla þau. Við framkvæmd hinnar nýju iðnaðarstefnu hefur Ísland hagsmuni af því að tryggja að íslenskar afurðir njóti sömu upprunaviðurkenningar og vörur framleiddar innan ESB. Hagsmunamatið felst síðan í þeim ávinningi sem slík þátttaka getur haft í för með sér, að frádregnum kostnaði við auknar kvaðir og kröfur. Um leið vaknar sú pólitíska spurning hversu langt Ísland er reiðubúið að ganga í samræmingu við viðskiptastefnu ESB umfram þær skuldbindingar sem þegar felast í EES-samningnum, svo tryggja megi hagsmuni íslenskra útflutningsgreina.

*Mynd: Samþjöppunarvísitala UNCTAD 2025 fyrir ríki ESB og EFTA. Ísland er í 2. sæti yfir mesta samþjöppun vöruútflutnings. Eins og gildi Noregs og Sviss sýna er samþjöppun ekki neikvæð í sjálfu sér, en hún endurspeglar þrengri hagsmuni.

Höfundur er stofnandi og framkvæmdastjóri Evrópustrauma, hugveitu um Evrópumál.