Eiga elli­líf­eyrir og ör­orku­bætur að fylgja launa­vísitölu?

Fyrir Alþingi liggur frumvarp nr. 259 til laga „um almannatryggingar og endurskoðun örorkulífeyriskerfis almannatrygginga“. Þar er m.a. kveðið á um að lífeyrir sem greiddur er skv. lögunum hækki árlega sem nemi „þróun launavísitölu Hagstofu Íslands.“ Slík tilhögun er í takt við aðferðir við hækkanir lífeyris á hinum Norðurlöndunum. Upplýsingar um hækkunaraðferðir í þeim löndum er að finna í umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins um frumvarpið.

Eðlilega hafa komið fram í umsögnum á Alþingi nokkur atriði sem gæta þarf sérstaklega að – og önnur af vafasamari toga. Fyrrnefndu atriðin er sjálfsagt að velferðarnefnd Alþingis taki til athugunar og verður hér tæpt á nokkrum þeirra.

Efnisatriði

Með lagabreytingunni, með því að miða hækkanir lífeyris við hækkanir launavísitölu, hækkar kaupmáttur skjólstæðinga almannatrygginga jafn mikið og þeirra sem eru á vinnumarkaði. Lífeyrissjóðirnir – með undantekningu þó – hækka greiðslur sínar samkvæmt verðlagsvísitölu. Þær hækkanir tryggja að kaupmáttur helst óbreyttur þrátt fyrir verðbólgu. Þar sem launavísitala og verðlagavísitala hækka mismikið þegar til lengdar er litið – launavísitala hækkar meira en verðlagsvísitala – dregur smám í sundur með kaupmætti tekna skjólstæðinga almannatrygginga og fólks á vinnumarkaði.

Hækkanir á lífeyri almannatrygginga eru ákveðnar af Alþingi við fjárlagaafgreiðslu fyrir næstkomandi ár. Jafnan er farið bil beggja vísitalnanna. Þannig eykst bil kaupmáttar almennra launa og lífeyris minna en ella væri. En nú er meiningin að eyða bilinu.

Lagabreytingin kemur kostnaðinum við að brúa bilið milli vísitalnanna á ríkissjóð. Nánar tiltekið bilinu milli hækkana á lífeyri frá lífeyrissjóðunum og hækkana launa á vinnumarkaði. Það tryggir sumum eldri borgurum og öryrkjum að greiðslur til þeirra hækka í takt við launaþróun – ekki öllum þó, heldur einvörðungu þeim sem eru skjólstæðingar almannatrygginga (tugir þúsunda þeirra sem eldri eru og öryrkja eru ekki skjólstæðingar almannatrygginga). Þetta þýðir að samfylgd vísitölu launaþróunar og verðlags nær til tekjulægsta hópsins.

Frumvarp nr. 259 er því í takti við öll helstu markmið með rekstri almannatrygginga og í takti við alþjóðlegar skuldbindingar.

Heildarmyndin

Ef við lítum á heildarmyndina þá hækka tekjur ríkissjóðs með hækkaðri launavísitölu. Og fjöldi skattgreiðenda er fjórfalt meiri en fjöldi lífeyrisþega, þannig að tekjur ríkissjóðs af almennum launahækkunum verða mikið meiri en útgjöld vegna bindingar lífeyris við laun. Þá eru meðaltekjur lífeyrisþega nálægt 55% af meðaltekjum vinnandi fólks þannig að tekjur á vinnumarkaði lenda í hærra skattþrepi en tekjur lífeyrisþega og gefa því meira. Þá verður að nefna að tenging lífeyrissjóðstekna við verðlagsvísitölu hækkar þær tekjur (þótt það sé jafnan eitthvað minna en sem nemur launahækkunum). Því eru útgjöld ríkisins vegna tengingar lífeyris við launavísitölu lítið brot af hækkun launavísitölu. Hins vegar hefur ríkið tekjur af vinnandi fólki af allri hækkun hennar.

Þegar talað er um að kostnaður ríkisins af lagabreytingunni sé 2-3 milljarðar við núverandi aðstæður – verður að hafa í huga að tekjuaukning ríkissjóðs af sömu hækkun launavísitölu er væntanlega stærðargráðu eða stærðargráðum hærri. Þegar á allt er litið missir ríkið mjög lítinn hlut af ávinningi sínum af launahækkunum með hækkun lífeyris samkvæmt launavísitölu.

Útúrdúr um framtíðina

En hér verðum við að gera útúrdúr og rýna í framtíðina. Um þessar mundir eru okkur nánast lofað að tækniþróun auki verðmætasköpun starfa. Því má reikna með að hluti af ávinningi þeirra breytinga renni í vasa launþega (drjúgur hluti rennur í vasa atvinnurekandans sem kostar framþróunina) – sem sagt, að laun hækki smám saman töluvert umfram verðlag. Hins vegar er okkur líka lofað – þó af minni sannfæringarkrafti – að verðbólga minnki og haldist lítil. Þetta þýðir að mismunur á hækkun launavísitölu og verðlagavísitölu á, þegar til lengdar er litið, bara eftir að aukast. Í þessu ljósi skýrist að breytingin með frumvarpinu tekur á gríðarlega stóru máli, þ.e. hvernig jöfnuði verður háttað í framtíðinni og hvort lífeyrisþegar verða skildir eftir þegar verðmætasköpun starfa í atvinnulífinu eykst enn frekar.

Umhugsunaratriði

Eitt af því sem bent er á í umsögnum um frumvarpið á Alþingi er að samkvæmt núverandi ákvæði almannatryggingalaga um hækkanir lífeyris segir að hann megi aldrei hækka „minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“ (62. gr.) Ábendingin snýst um að ef hrap verður í kaupmætti launa – sem getur orðið í hallæri – en við höfum lifað þannig ástand, þá hækki lífeyrir meira en laun. Þetta er rétt.

Ábendingunni má mæta með því að fella þetta gólf niður, þ.e. að eftirfarandi setning „… þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs“ falli út úr lögunum. Þá sætu allir íbúar landsins við sama borð í hallæri. En ef menn vildu nú halda þessu gólfi inni og tryggja að viðkvæmustu hóparnir færu einna skárst út úr kreppuástandi má hugsa sér flóknari aðferðir, t.d. að lífeyrir fylgi launavísitölu þegar til nokkurra ára eða lengri tíma er litið. Það er þekkt aðferð í stjórnun fjármála á vegum ríkisins.

Þá bendir ASÍ á að mikivægast sé að bætur almannatrygginga fylgi þróun lægstu launa. Það sjónarmið hefur á sér sanngirnisyfirbragð, en þannig yfirbýður ASÍ lausn frumvarpsins og rýrir mikilvægi hennar. Því er spurning hvort ASÍ vinni í þessu efni í þágu lífeyrisþega. Hafa verður í huga að Alþingi hefur alltaf í hendi sér að breyta lögum og þróa þau. Hvað varðar lífeyri má stilla hann af með ýmsu öðru móti en með aðferðum við hækkun hans. Þá er átt við stjórnun á upphæð lágmarkslífeyris, sem auðvitað má hnika til í takt við nýja kjarasamninga láglaunafólks. Þá er líka átt við frítekjumark og skerðingarhlutfall – og sjálfsagt fleira. Að ekki sé minnst á ráðstafanir sem ná til stærri hópa lágtekjufólks, svo sem breytingar á persónuafslætti, skattþrepum o.s.frv.

Frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu kemur athugasemd sem gengur út á að „með því að festa hækkanir greiðslna almannatrygginga við þróun launavísitölu, án þess að tekið sé mið af breyttum aðstæðum eða tekjustofnum ríkisins, getur jafnframt dregið úr möguleikum stjórnvalda til að bregðast við efnahagssveiflum.“ Þessu sjónarmiði svara svo ráðuneytismenn sjálfir í umsögninni með því að viðurkenna að mestöll útgjöld ríkissjóðs taki verðlags- og launabreytingum milli ára – án þess að það spilli möguleikum stjórnvalda til að bregðast við. Tenging lífeyris við launavísitölu, ein og sér, gerir það ekki heldur. Þá er það beinlínis rangt að hækkun launavísitölu breyti ekki tekjustofnun ríkisins – eins og hér hefur verið rakið.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur.