Bókun 35 – þegar molnar undan stjórn­kerfinu

Bókun 35 við EES-samninginn virðist við fyrstu sýn vera frekar tæknilegt lögfræðimál. Hún snýst um það hvernig íslensk lög eiga að fara með reglur sem koma frá EES-samningnum þegar þær rekast á önnur íslensk lög.

En málið er í raun mikið stærra.

Það snýst um hvernig við skiptum valdi á milli þjóðarinnar, alþingis, stjórnvalda, dómstóla og forseta Íslands. Þess vegna verður að spyrja hvort breytingin snerti ekki líka sjálfa uppbyggingu íslenska stjórnkerfisins. Það líkast einna helst eins og byrjað sé að molna undan ákveðnum stoðum samfélagsins.

Alþingi

Ef íslensk lög sem Alþingi hefur sett rekast á við lög sem byggja á EES-reglum, þá þarf að ákveða hvað eiga að gilda. Með Bókun 35 er ætlunin að styrkja þá reglu að rétt innleiddar EES-reglur skuli ganga framar öðrum íslenskum lagaákvæðum þegar árekstur verður. Stjórnvöld hafa bent á að núverandi fyrirkomulag hafi ekki verið talið nægilegt af Eftirlitsstofnun EFTA. Hvað verður þá um svigrúm Alþingis til að setja lög sem kunna síðar að rekast á EES-reglur? Það er ekki verið að leggja Alþingi niður. Það er ekki verið að taka löggjafarvaldið formlega af þinginu. En það er verið að breyta því hvernig lög alþingis standa gagnvart ESB tilskipunum. Og þar byrjar að molna undan þeirri einföldu mynd að Alþingi sé æðsti löggjafinn.

Framkvæmdarvaldið

Stjórnvöld sjá um að framkvæma lögin og taka ákvarðanir á grundvelli þeirra. Ef EES-reglur eiga að hafa sérstakt vægi innan íslensks réttarkerfis verður líka mikilvægara að stjórnvöld innleiði þær rétt og tryggi að þær fái það gildi sem þeim er ætlað.

En um leið breytist valdajafnvægið. Þegar stjórnvöld geta byggt ákvarðanir sínar á reglum sem Ísland hefur skuldbundið sig til að fylgja, og þær reglur eiga síðan að ganga framar öðrum íslenskum lögum, verður sífellt mikilvægara hvaðan reglurnar koma og hvernig þær verða til. Þetta er ekki endilega stórt stökk. Það er frekar smám saman að molna undan því gamla fyrirkomulagi þar sem hægt var að líta á íslensk lög sem alveg skýran upphafspunkt.

Dómstólarnir

Dómendur skulu dæma samkvæmt stjórnarskrá. Í íslensku stjórnkerfi er mikilvægt hlutverk dómstóla að skera úr um það hvernig lög skuli skilin og hvaða reglur gildi í tilteknu máli. Þegar tvenn íslensk lög rekast á getur dómstóll þurft að meta hvor regla eigi að ganga framar. En með Bókun 35 verður kveðið á í lögum að rétt innleidd EES-regla eigi að hafa forgang. Þá verður hlutverk dómstólsins að nokkru leyti annað.

Dómstóllinn eiga áfram að túlka lögin, en rými hans til að komast að annarri niðurstöðu en þeirri að ESB regla ráði verður ekkert. Það er þetta sem skiptir máli. Undirskrift forseta skerðir því vald dómenda. Þannig molnar undan þeirri hugmynd að íslenskir dómstólar hafi síðasta orðið um það hvaða íslensku lög eigi að gilda þegar reglurnar rekast á. Forsetinn hefur með undirskrift skert vald dómenda.

Forsetinn og þjóðin

Samkvæmt stjórnarskránni hefur forseti Íslands skildu til að samþykkja lög alþingis eða synja og senda í þjóðaratkvæði þegar alþingi hefur samþykkt lög. Ef lög alþingis hafa hins vegar þegar gefið ákveðnum EES-reglum sérstakan forgang, þá hefur það þegar áhrif á hvað forsetinn er í raun að taka afstöðu til, þegar hann fær lög til staðfestingar. Það getur því komið upp sú staða að forsetinn geti synjað lögum staðfestingar, en að lagalegt umhverfi sem þegar hefur verið mótað með EES-reglum takmarki síðan hverju þjóðaratkvæðagreiðslan getur í raun breytt. Forsetinn hefur því með að samþykkja bókun 35. takmarkað eigið vald. Og enn molnar undan.

Hvað er þá að gerast?

Það er auðvelt að líta á Bókun 35 sem tæknilega breytingu á EES-lögum. Hún á að tryggja að Ísland uppfylli skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum og að einstaklingar og fyrirtæki njóti þeirra réttinda sem samningurinn á að tryggja. En það er bara önnur hlið málsins. Hin hliðin snýst um íslenska stjórnarskrá og skiptingu ríkisvalds. Hver setur reglurnar? Hver hefur síðasta orðið? Hversu mikið svigrúm hafa Alþingi, dómstólar, forseti og þjóðin þegar ESB tilskipanir ráða hvað svo sem forseti og þjóðin ákveða. Þegar ákveðnar reglur hafa verið settar ofar öðrum. Kannski er mikilvægara að horfa á breytinguna sem ferli. Ein breyting hér. Önnur þar. Nýr forgangur fyrir ákveðnar reglur. Vald og valdskipting íslenska ríkisins hefur breyst með undirritun og þjóðin er ekki lengur endanleg uppspretta valdsins, eins og stjórnarskráin okkar gerir ráð fyrir og er öfundsverð staða miðað við hvað annarsstaðar tíðkast. Ég get ekki unað þessari breytingu og hún er þvert á stjórnarskrá. Dæmi: íslensk lög gera ráð fyrir að ekki sé hægt að tengja íslenskan orkumarkað við meginlandið, en eftir undirskrift getur miðstýrt ACER komið því til leiðar að réttilega innleidd regla 35. og réttilega innleidd tilskipun frá Evrópusambandinu að kapall verði lagður og það ræður.

Höfundur er fjármálahagfræðingur.