Gagn­sæi og inn­tak

Forsendur lýðræðislegrar umræðu

Því hefur lengi verið haldið fram að lýðræði byggist á umræðu. Hins vegar er það ekki umræðan sem skiptir mestu máli í reynd, heldur forsendurnar sem hún byggir á – að aðgangur sé að gögnum, að rökin séu sýnileg og að orðin sem koma fram í skjalinu sem stýrir ferðinni, séu sögð upphátt. Þegar sú forsenda brestur, eins í fjárlagaskjali 2024–2025, hættir umræðan að vera lýðræðisleg í kjarnanum og verður að formi án innihalds –spjalli um skjalið, en ekki efni þess. Umræðan verður innantóm og fjárlagaskjalið verður að tæki til valdstýringar fremur en vettvangi lýðræðis.

Sögulegt samhengi

Sagan sýnir ítrekað hvernig hið ritaða orð – skjalið sem form valds – hefur ekki aðeins verið tæki til upplýsingamiðlunar, heldur einnig til hylmingar. Í lok 19. aldar voru fjárlög Alþingis rituð á dönsku og lögð fram með töf, sem tryggði að umræðan hófst ekki fyrr en dönsk stjórnvöld höfðu samþykkt efni þeirra. Í Sovétríkjunum voru opinber hagfræðigögn Kommúnistaflokksins í litlu samræmi við raunverulegt líf fólks. Þetta fyrirkomulag er ekki bundið við einræðisríki.Þetta endurspeglar hugmyndir Michel Foucault um tengsl valds og þekkingar, þar sem framsetning og stjórnun upplýsinga, meðal annars í gegnum skjalagerð, hefur áhrif á það sem telst viðtekin þekking og mótar þannig skynjun okkar á raunveruleikanum. Ísland er ekki undanskilið. Til eru dæmi um að skýrslur hafi horfið úr opinberum gögnum, upplýsingar verið fluttar í viðauka eða færðar á vef án sérstakrar kynningar – oft með þeirri skýringu að þær hafi „alla tíð legið fyrir.“ Slíkt vekur spurningar um aðgengi og sýnileika upplýsinga.

Veiðigjald og fjárlög: Skortur á skýrleika

Þessi tilhneiging birtist einnig í nýlegu frumvarpi um veiðigjald, þar sem upplýsingar um arðsemi sjávarútvegs og forsendur gjaldtökunnar eru settar fram á þann hátt að erfitt reynist að meta þær með skýrum hætti. Lykiltölur eru faldar í viðaukum og flóknum reiknilíkönum, sem takmarkar skilning almennings og jafnvel þingmanna. Við þessar aðstæður þrengist rýmið fyrir málefnalega umræðu um réttmæti og sanngirni gjaldsins. Þegar tölulegar forsendur eru settar fram án samanburðar við fyrri ár – líkt og í töflu 4 í fylgiskjali frumvarpsins – dregur það enn frekar úr möguleikum til gagnrýnnar umræðu.

Veiðigjaldafrumvarpið og fjárlagafrumvarpið eru nátengd, þar sem veiðigjöld teljast til beinna tekna ríkissjóðs. Breytingar á veiðigjöldum hafa því bein áhrif á tekjuforsendur fjárlaga og geta kallað á endurskoðun á útgjöldum og hallarekstri. Þetta samband undirstrikar að veiðigjald er ekki aðeins tekjustofn heldur líka stjórntæki um arðsemi og ábyrgð í nýtingu þjóðarauðlinda. Samræmi milli frumvarpanna skiptir því máli fyrir bæði efnahagslegt jafnvægi og pólitískan trúverðugleika.

Lagarammi og ábyrgð

6. gr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015 segir að opinber fjármál skuli byggjast á meginreglum um gagnsæi, ábyrgð og fyrirsjáanleika. Í 28. gr. sömu laga kemur fram að fjárlagafrumvarp skuli greina frá markmiðum og forsendum, útskýra breytingar og rökstyðja fjárveitingar. Samkvæmt 29. gr. skal fylgja greinargerð sem sýnir samanburð við fyrri ár, mat á áhrifum og skýringar á breytingum. Þannig er í lögum nr. 123/2015 um opinber fjármál kveðið skýrt á um að fjárlagafrumvarp skuli fela í sér samanburð, forsendur og mat á áhrifum. Þrátt fyrir það er stór hluti lykilupplýsinga settur fram í yfir 100 blaðsíðna fylgiskjali, sem er ekki skuldbindandi fyrir Alþingi. Á bls. 3 í Fylgiskjali A segir til að mynda berum orðum „upplýsingar í fylgiskjalinu eru til upplýsinga og ekki bindandi við afgreiðslu frumvarpsins“. Þetta felur í sér kerfisbundna undanþágu frá ábyrgð – gögn eru birt, en án þess að hafa vægi í afgreiðslu þingsins.

Mat á framkvæmd: Alþjóðleg viðmið

Við mat á fjárlagafrumvarpinu í samhengi við alþjóðleg viðmið má horfa til leiðbeinandi viðmiða OECD um gagnsæi í opinberum fjármálum, svonefnds Fiscal Transparency Code. Þar er lögð áhersla á að ákvarðanataka í ríkisfjármálum byggist á skýrum forsendum, ábyrgð og rekjanleika, með aðgengi almennings og eftirlitsaðila að nauðsynlegum upplýsingum um áhrif og grundvöll fjárlaga.

Viðmiðin gera m.a. ráð fyrir skýrri ábyrgðarskiptingu í fjárlagaferlinu, gagnsæi við vinnslu draga og tillagna, og aðgengi að upplýsingum um fjárlagaforsendur, frávik og árangursmælikvarða. Þá er lögð áhersla á að gögn séu áreiðanleg, meðal annars með aðkomu óháðra aðila, svo sem fjárlagaráðs. Samráð við hagsmunaaðila og þátttaka almennings eru einnig talin lykilatriði, ásamt því að taka beri mið af langtímaáhrifum, áhættumati og sjálfbærni ríkisfjármála.

Greining á fjárlagafrumvarpinu bendir til þess að þessi viðmið séu að hluta til uppfyllt. Hvorki er fjallað um miðtímaáætlun né áhættumat sem lýsir langtímaáhrifum á fjármál ríkisins. Ekki er tilgreint hlutverk óháðs matsaðila og fjárlagaráð er ekki nefnt sérstaklega. Umfang samráðs virðist takmarkað og engin ákvæði tryggja að umsagnir hafi raunveruleg áhrif á afgreiðslu málsins.

Í ljósi þessa má draga þá ályktun að nokkuð vanti upp á að fjárlagafrumvarpið uppfylli alþjóðleg viðmið um gagnsæi og ábyrgð í opinberri fjárlagagerð. Endurskoðun þess með hliðsjón af slíkum mælikvörðum gæti styrkt trúverðugleika og gagnsæi í ákvarðanatöku.

Í samanburði við alþjóðleg viðmið – eins og þau sem OECD (2014), IMF (2019) og GIFT styðjast við – stendur frumvarpið veikt að vígi:

Í töflunni hér að neðan má sjá mat á fjárlagafrumvarpinu, sem að hluta til liggur til grundvallar veiðigjaldafrumvarpinu, í ljósi alþjóðlegra viðmiða um gagnsæi og ábyrgð.

Taflan sýnir að frumvarpið stenst þessi alþjóðlegu viðmið aðeins að hluta. Skortur er á miðtímaáætlun, áhættugreiningu og formlegri aðkomu óháðs matsaðila eins og fjárlagaráðs. Samráð er takmarkað og engar tryggingar eru fyrir því að umsagnir hafi raunveruleg áhrif á afgreiðslu málsins. Skortur á samanburðartölum, fyrri niðurstöðum og rökstuddum mælikvörðum í fjárlagaskjalinu virðist því ekki vera einföld yfirsjón. Upplýsingaleysi af þessu tagi takmarkar málefnalega umræðu og veitir stjórnvöldum svigrúm til að leggja fram stefnu án sýnilegra afleiðinga. Þetta má túlka sem strategískan óskiljanleika – ekki blekkingu sem slíka, heldur kerfi sem hamlar gagnrýnni umræðu áður en hún hefst.

Gagnsæi í alþjóðlegu samhengi

Í öðrum löndum hefur verið lögð rík áhersla á að fjárlagagerð sé skýr, aðgengileg og ábyrg. Í Nýja-Sjálandi er miðtímaáætlun lögbundin og fylgt eftir með reglulegum skýringum og áhættugreiningu. Í Svíþjóð eru tvær árstíðabundnar uppfærslur fjárlaga birtar og skjöl með raunniðurstöðum gerð opinber. Kostnaður við slíkt kerfi – innan við 0,2% af heildarfjárheimildum – getur leitt til aukins trausts og lægri vaxtakostnaðar. Þótt stjórnvöld hafi hagsmuni af sveigjanleika, má sú nálgun ekki ganga gegn grundvallarreglum gagnsæis og ábyrgðar. Stjórnarandstaðan á rétt á raunverulegu aðhaldi og almenningur á rétt á upplýsingum sem gera honum kleift að meta áhrif opinberrar stefnu með skýrum og samanburðarhæfum hætti. Fjárlagaskjalið verður ekki lýðræðislegt tæki með birtingu einni saman – heldur með framsetningu þess og umræðu sem byggir á raunverulegu aðgengi og ábyrgð.

Höfundur er lögfræðingur