Keflavíkurlausnin: Innflytjendadómstóll gæti sparað okkur milljarða

Ísland glímir við vaxandi áskoranir í útlendingamálum í kjölfar gríðarlegrar aukningar í fjölda hælisumsókna undanfarin ár. Fjöldi umsókna það sem af er þessu ári er um 1.399 og í fyrra voru þær 1.944, flestar frá Úkraínu, Venesúela og Palestínu. Árið 2023 voru umsóknir hins vegar 4.155, sem sýnir mikla sveiflu í málaflokknum. Núverandi kerfi einkennist helst af miklum kostnaði og löngum málsmeðferðartíma. Hvoru tveggja er óheppilegt, bæði fyrir íslenska skattgreiðendur og þá einstaklinga sem leita hælis og þurfa að bíða á milli vonar og ótta á meðan mál þeirra er til afgreiðslu. Stofnun sérstaks dómstóls í innflytjendamálum, samhliða stofnun fyrirhugaðrar brottfararstöðvar, gæti einfaldað kerfið til muna og dregið verulega úr kostnaði.

Hugmyndin er þessi

Komið yrði á fót sérstökum dómstól sem falið væri að dæma eingöngu í málum hælisleitenda, strax þegar þeir koma til Íslands. Sem dæmi mætti afgreiða mál á innan við 48 klukkustundum frá komu aðila til landsins, á grundvelli þeirra gagna sem viðkomandi getur lagt fram þá þegar. Á meðan mál hælisleitenda væru til meðferðar hjá dómstólnum væru aðilar vistaðir í brottfararstöðinni. Ef dómstóllinn dæmir hælisleitanda í vil, er viðkomandi hleypt inn í landið og viðkomandi fær þá að njóta þeirra úrræða sem Ísland býður upp á. Þegar ekki er fallist á málatilbúnað viðkomandi, er honum umsvifalaust brottvísað til þess lands sem hann kom frá. Þá þyrfti það að vera forsenda þess að mál hælisleitanda fengi efnismeðferð á Íslandi, að viðkomandi hefði sótt um hæli strax við komuna til Íslands. Þeir einstaklingar sem myndu láta það undir höfuð leggjast, ættu ekki kost á efnismeðferð heldur yrði tafarlaust brottvísað frá landinu.

Kostnaðarsamanburður og núverandi kerfi

Núverandi kerfi á Íslandi er fyrst og fremst kostnaðarsamt vegna langrar málsmeðferðar, sem getur tekið 6-18 mánuði. Samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2025 kostaði rekstur Útlendingastofnunar um 4,1 milljarð króna en þar af fór um 1,9 milljarður króna í málefni hælisleitenda. Þrátt fyrir að fjöldi nýrra umsókna hafi minnkað úr 4.155 árið 2023 í 1.944 árið 2024 og svo niður í um 1.399 það sem af er ári 2025, er kostnaðurinn enn ærinn þar sem mörg eldri mál eru enn í vinnslu og málsmeðferðartíminn langur. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2026 er gert ráð fyrir 4,4 milljörðum króna til Útlendingastofnunar, þar af um 2,1 milljarði í málefni hælisleitenda. Þetta samsvarar aukningu um 10 prósent á milli ára.

Raunverulegur kostnaður á hvern hælisleitanda er töluverður. Um 16 prósent af öllum þeim útgjöldum sem Ísland ver til þróunaraðstoðar fer til málefna hælisleitenda. Samkvæmt skýrslu OECD um kostnað ríkjanna af málefnum hælisleitenda (e. in-donor refugee costs) setti Ísland um 7 milljarða króna í málaflokkinn á árunum 2016–2020, en í tölunni er m.a. sá kostnaður sem féll til við að útvega einstaklingum húsnæði, heilbrigðisþjónustu, lögfræðiaðstoð, sem og þann aukna kostnað sem af málaflokknum hlaust í stjórnsýslunni.

Heildarkostnaðurinn vegna hælisleitenda á Íslandi var áætlaður um 17,7 milljarðar króna árið 2024 en lækkaði niður í um 11,5 milljarða þegar fjöldi umsókna dróst verulega saman. Ef miðað er við þær 1.944 umsóknir sem borist hafa árið 2024, er meðalkostnaðurinn á hvern umsækjanda um 6-9 milljónir króna, allt eftir því hversu lengi mál er í vinnslu. Ef við miðum við þær 1.399 umsóknir sem borist hafa það sem af er ári 2025 og áætluðum heildarkostnaði í kringum 8-10 milljarða (miðað við lækkandi þróun), væri meðalkostnaður per umsókn svipaður, eða um 6-7 milljónir króna. 

Þessi tala felur í sér beinan kostnað, s.s. vegna húsnæðis (um 30–35% af heild), heilbrigðisþjónustu (um 10–15%), lögfræðiaðstoðar (um 20%) og stjórnsýslu (um 30–40%), en einnig óbeinan kostnað eins og þjónustu löggæslu og menntakerfisins. Það þarf ekki mikinn speking til þess að sjá, að langur málsmeðferðartími eykur kostnaðinn af hverri umsókn mikið.

Reynsla annarra ríkja

Þegar kostnaðurinn er skoðaður í öðrum OECD-löndum, þar sem lagt er upp úr því að hraða afgreiðslu hælisumsókna mikið, er ávinningurinn augljós. Í Danmörku, þar sem málsmeðferðartíminn er um 200 dagar að meðaltali, er kostnaður per haus um 1-1,5 milljónir króna, miðað við 2.219 umsóknir þar í landi árið 2024. Svipaðan sparnað má sjá í Noregi eftir að tekin var í gagnið endurbætt ný móttökumiðstöð fyrir flóttamenn (n. Nasjonalt ankomstesenter) sem stytti upphafsmálsmeðferðartímann í 21 dag og heildartímann í 16 mánuði og náði kostnaði niður í 1,4-2,1 milljón króna per haus. Innan EES-svæðisins hafa nokkur ríki komið á fót sérhæfðum dómstólum eða stjórnsýslunefndum til að fjalla um hælis- og útlendingamál með sérstökum árangri. 

Árið 2014 stofnaði Austurríki sérhæfðan stjórnsýsludómstól (þ. Bundesverwaltungsgericht) sem fjallar m.a. um kærur í hælis- og útlendingamálum. Dómstóllinn hefur sérhæfða dómara og starfsfólk með sérþekkingu á málaflokknum og þeim alþjóðlegum skuldbindingum sem Austurríki hefur undirgengist. Þessi sérhæfing hefur leitt til þess að málsmeðferðartími hefur styst verulega og gæði úrskurða hefur aukist. Þrátt fyrir að heildarsparnað sé erfitt að mæla nákvæmlega, hafa austurrísk stjórnvöld bent á að sérhæfing og straumlínulögun málsmeðferðarinnar hafi dregið úr kostnaði í kerfinu, ekki síst þar sem skemmri málsmeðferðartími dregur verulega úr þeim kostnaði sem fylgir opinberri fjárhagsaðstoð s.s. vegna húsnæðis og annarra félagslegra mála. 

Holland notar kerfi þar sem útlendingastofnunin þar í landi tekur ákvarðanir í fyrstu umferð, en kærur fara svo til deilda héraðsdómstólanna, sem eru sérhæfðar í stjórnsýslurétti og útlendingamálum. Dómararnir í málaflokknum búa að sérstakri þjálfun í flóttamannarétti og málsmeðferðin er skipulögð þannig að hún sé bæði hraðvirkari og réttlátari. Hluti þeirra mála sem tekinn er fyrir í Hollandi er kláraður á innan við átta dögum, sem augljóslega hefur leitt til verulegs sparnaðar með því að draga úr málsmeðferðartíma og þar með kostnaði vegna móttöku flóttamanna og kostnaðar við húsnæði. Þessi dæmi sýna að stofnun sérstaks innflytjendadómstóls gæti leitt til verulegs þjóðhagslegs sparnaðar, á sama tíma og afgreiðslu mála er hraðað verulega án þess að sanngirnissjónarmiðum sé varpað fyrir róða.

Áætlaður sparnaður

Ætla má að stofnkostnaður dómstóls af þessu tagi sé ekki minni en 500 milljónir króna og árlegur rekstrarkostnaður sé á bilinu 200-300 milljónir króna, miðað við 10-15 starfsmenn. Ef við miðum við 1.650 umsóknir árlega (meðaltal 2024-2025 talna), þá myndi heildarkostnaður með sérstökum innflytjendadómstól verða um 1,3-1,5 milljónir króna á hverja umsókn, samanborið við 6-7 milljónir króna í núverandi kerfi. Með þessu væri sparnaður á hverja umsókn um 4,5-5,7 milljónir króna. Miðað við 1.650 umsóknir árlega myndi heildarsparnaður nema um 7,4-9,4 milljörðum króna árlega, sem svarar til um 65-80% lækkunar á heildarkostnaði málaflokksins.

Þessi áætlun byggir á reynslu Danmerkur, Austurríkis, Hollands og aðlöguðum OECD-tölum, þar sem styttri málsmeðferðartími minnkar húsnæðis- og stuðningskostnað um allt að 50-60%. Fyrir utan fjárhagslegan sparnað gæti stofnun dómstóls af þessu tagi aukið skilvirkni og gagnsæi í málaflokknum. Hraðari málsmeðferð myndi draga verulega úr álagi á kerfið, lágmarka óvissu fyrir umsækjendur og uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um mannúðlega meðferð. 

Lokað úrræði eða brottfararstöð mun tryggja öryggi og eftirlit með þeim sem hingað koma og skjótur afgreiðslutími – s.s. að afgreiða flest mál á innan við 48 klukkustundum – gæti dregið verulega úr því að sérstakir „kerfisfræðingar" myndu misnota kerfið. Á sama tíma þarf að stíga varlega til jarðar og tryggja að mannúðleg meðferð á okkar minnstu bræðrum og systrum sé ekki látin um lönd og leið til að spara pening.

Höfum við kjark?

Stofnun innflytjendadómstóls á Keflavíkurflugvelli er framsækin lausn sem byggir á fenginni reynslu annarra EES-ríkja og gæti gjörbylt útlendingamálum á Íslandi. Með lægri kostnaði, hraðari afgreiðslu og skýrari reglum myndi kerfið gagnast bæði skattgreiðendum og hælisleitendum mun betur. Reynsla nágrannaríkjanna sýnir að sérhæfing og skipulag skipta sköpum fyrir málaflokkinn. Ekki aðeins hvað varðar fjárhagslegan ávinning heldur einnig fyrir gæði málsmeðferðarinnar. Augljóslega hefur aukin sérþekking í kerfinu þau áhrif að gæði ákvarðana og málsmeðferðartími batnar til muna. Ef vel er að verki staðið gæti stofnun innflytjendadómstóls á Íslandi því orðið fyrirmynd annarra ríkja í skilvirkni málaflokksins. Til þess þarf þó kjark og framsýni. Spurningin er því ekki hvort við höfum efni á að ráðast í svona breytingar, heldur hvort við höfum efni á að gera það ekki.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður