Loftslagsáætlun á hugmyndastigi

Síðastliðinn föstudag kynntu fjórir ráðherrar ríkisstjórnarinnar nýja og uppfærða aðgerðaáætlun í loftslagsmálum sem hefur verið í vinnslu síðastliðin tvö ár í þéttu samstarfi stjórnvalda og atvinnulífsins. Stórauknum fjölda aðgerða var lýst sem fagnaðarefni, en áætlunin hefur að geyma 150 aðgerðir í stað 50 áður.

Þörf á skýrum, raunhæfum og markvissum aðgerðum

Ríkisstjórnin stefnir að kolefnishlutleysi árið 2040 og hefur sett sér áfangamarkmið um 55% samdrátt samfélagslosunar (losun frá vegasamgöngum, sjávarútvegi, landbúnaði, úrgangsmeðhöndlun o.fl.) fyrir árið 2030, miðað við árið 2005. Eins og flestum er kunnugt er Ísland óravegu frá því að ná þessum markmiðum. Nýjustu tölur Umhverfisstofnunar sem kynntar voru í lok síðasta mánaðar sýna að samfélagslosun á Íslandi hefur dregist saman um 12% frá árinu 2005. Eins og sést á meðfylgjandi mynd hefur takmarkaður árangur náðst við að herða á þeim samdrætti síðan núverandi ríkisstjórn tók við stjórnartaumunum árið 2017.

Ef stjórnvöldum er alvara með endurteknum yfirlýsingum sínum um metnaðarfull markmið í loftslagsmálum er ljóst að taka þarf afgerandi skref á allra næstu árum við að draga úr losun – og það á mun stærri skala en áður. Aðgerðaáætlun í loftslagsmálum þarf þar af leiðandi að fela í sér markvissar, raunhæfar og fjármagnaðar aðgerðir sem senda skýr skilaboð um forgangsröðun stjórnvalda og raunverulegan vilja og ábyrgð þeirra sem hafa vald til að taka ákvarðanir um ráðstöfun opinberra fjármuna. Einnig er nauðsynlegt að gripið sé til þessara aðgerða án tafar og að náið sé fylgst með því að þær skili tilætluðum árangri.

Aðgerðaáætlun eða hugmynda- og upplýsingabanki?

Þótt dæmi séu um skýrar og afdráttarlausar aðgerðir í nýkynntri aðgerðaáætlun má segja að slíkar aðgerðir týnist í þéttum skógi almennt orðaðra markmiða, umfjöllunar um yfirstandandi og lögbundin verkefni stjórnvalda og hugleiðinga um æskilega þróun í framtíðinni. Stór hluti aðgerðanna, eða yfir 80, eru í reynd aðeins hugmyndir á mismunandi stigum sem hafa að engu eða litlu leyti verið útfærðar og er óvíst hvort verði samþykktar eða fjármagnaðar. Margar aðgerðanna sem flokkast sem „beinar“ og „metnar“ rúmast ekki innan ramma núgildandi fjármálaáætlunar, eða einungis að hluta.

Dæmi eru um að skynsamlegar hugmyndir í fyrri aðgerðaáætlunum dagi uppi eða frestist árum saman. Samkvæmt ákvæðum loftslagslaga er stjórnvöldum skylt að vinna árlegar stöðuskýrslur þar sem fjallað skal um framgang aðgerða og metið hvort þróun losunar er í samræmi við áætlanir. Þær hafa litlu skilað og hefur raunar engin slík skýrsla komið út frá því í júlí 2022.

Hvaða vissu höfum við fyrir því að fögur fyrirheit nýrrar aðgerðaáætlunar verði ekki einungis orð á blaði? Væri ekki árangursríkara að setja fram hnitmiðaða áætlun um þær aðgerðir sem pólitískur vilji er til að ráðast í nú þegar og halda utan um hugmyndir í vinnslu og upplýsingar um yfirstandandi verkefni stjórnvalda á öðrum vettvangi? Lestur nýkynntrar aðgerðaáætlunar, sem telur samtals um þrjúhundruð blaðsíður í fjórum pdf-skjölum, staðfestir að okkar mati að tilefni er til að:

• endurhugsa tilgang og framsetningu aðgerðaáætlunar,
• taka raunveruleg skref til að tengja hana með beinum hætti við ákvarðanir um fjárlög,
• skilgreina í lögum markvissari farveg fyrir eftirfylgni aðgerða og
• tryggja gagnsætt eftirlit með því að útgjöld til loftslagsmála skili tilætluðum árangri.

Skortur á mati sem áskilið er í loftslagslögum

Í fréttatilkynningu stjórnvalda um nýja aðgerðaáætlun segir að aðgerðir hafi verið „kortlagðar og metnar ítarlegar en áður hefur verið gert“. Þrátt fyrir þetta virðist aðeins hafa verið fylgt að litlu leyti kröfu loftslagslaga (laga nr. 70/2012 um loftslagsmál) um að áætluninni fylgi mat á ávinningi fyrir loftslagið. Af aðgerðunum 150 í nýju aðgerðaáætluninni hafa aðeins 26 verið metnar með tilliti til áhrifa þeirra á loftslagið. Þá fylgir ekkert kostnaðarmat áætluninni, þvert á skýr fyrirmæli loftslagslaga. Þetta gerir hagsmunaaðilum og almenningi erfitt um vik að átta sig á raunverulegri þýðingu aðgerða fyrir loftslagsmarkmið Íslands og áhrifum á ríkissjóð og íslenskt samfélag.

Loks verður ekki séð að Loftslagsráð hafi rýnt áætlunina eins og skýrt er kveðið er á um í loftslagslögum, enda var ekkert loftslagsráð starfandi á Íslandi frá sumrinu 2023 þar til það var skipað á ný fyrir skemmstu.

Nægja aðgerðirnar til að ná settum markmiðum?

Stærsta spurningin sem vaknar við skoðun nýrrar aðgerðaáætlunar er að sjálfsögðu sú hvort hún nægi til að ná loftslagsmarkmiðum Íslands. Í því samhengi er fyrst að nefna að nú, nær sjö árum eftir að stjórnvöld lýstu yfir markmiði um kolefnishlutleysi, hefur það markmið ekki verið útfært. Til að mynda hefur ekki verið skýrt hvort markmiðinu verði að öllu leyti náð innan íslenskrar lögsögu eða með því að kaupa kolefniseiningar af öðrum ríkjum. Einnig er óljóst með hvaða hætti kolefnisbinding með náttúrulegum og tæknilegum aðferðum verður metin gagnvart kolefnishlutleysi Íslands og hvaða hlutverki slíkar aðferðir gegna yfirhöfuð í loftslagsstefnu stjórnvalda. Ný aðgerðaáætlun veitir því takmörkuð svör um hvort aðgerðir hennar nægi til að ná markmiði um kolefnishlutleysi.

Málin eru skýrari varðandi markmið um samfélagslosun. Við kynningu áætlunarinnar var þess getið að aðgerðir sem búið er að meta geti skilað 35-45% samdrætti í samfélagslosun fram til 2030, miðað við árið 2005. Það nægir bersýnilega ekki til að ná fyrrnefndu markmiði stjórnvalda um 55% samdrátt samfélagslosunar á næstu sex árum. Að auki kemur vel fram í áætluninni að árangurinn þarf að verða í efri mörkum matsins til þess að uppfylla 40-41% samdráttarkröfuna sem búist er við að Ísland taki á sig með samkomulagi við Evrópusambandið.

Þarf Ísland áfram að afsala sér milljörðum til að létta á skuldbindingum sínum?

Ekkert er minnst á það í áætluninni að ef árangurinn verður nær lægri mörkunum þarf Ísland sennilega að halda áfram að afskrá uppboðsheimildir sínar í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS-kerfi) til móts við samfélagslosun. Eins og við fjölluðum um í nýlegri grein á vefsíðunni Himinn og haf ákváðu stjórnvöld árið 2020 að nýta úrræði í evrópskum reglum til að draga úr skuldbindingum sínum varðandi samfélagslosun með því að afskrá uppboðsheimildir Íslands í ETS-kerfinu. Vegna þessa hefur ríkissjóður orðið af milljörðum í tekjur – milljörðum sem hefði til dæmis mátt nýta til að hraða orkuskiptum í vegasamgöngum á Íslandi. Stjórnvöld þurfa að taka ákvörðun fyrir árslok 2024 um hvort þau hyggist halda áfram að nýta þetta úrræði. Ef ástæða verður talin til að nýta það á næstu árum hljóta stjórnvöld að skulda almenningi skýringar á því.

Samráð um þegar birta áætlun

Almenningi og hagsmunaaðilum býðst nú að rýna nýja aðgerðaáætlun og segja sína skoðun. Áhugasamir eiga mikið verk fyrir höndum við að plægja sig gegnum á annað hundrað misjafnlega mótaðra hugmynda að aðgerðum og verkefnum. Ekki er fyllilega ljóst hverju samráðið á að skila, þar sem áætlunin hefur sem fyrr segir þegar verið gefin út og kynnt. Í fréttatilkynningu stjórnvalda kemur þó fram að gert sé ráð fyrir því að aðgerðir verði uppfærðar ársfjórðungslega að undangenginni afgreiðslu verkefnisstjórnar. Það verður vonandi til þess að meiri og markvissari umræða vakni um stefnu og aðgerðir í loftslagsmálum og að forsendur skapist fyrir virkara aðhaldi, þar á meðal frá fjölmiðlum.

En burtséð frá mikilvægi slíkrar umræðu hlýtur að þurfa að gera þá kröfu að aðgerðaáætlun um „forgangsmál ríkisstjórnar síðustu sjö ár“, svo vitnað sé í orð forsætisráðherra síðasta föstudag, endi ekki sem ómarkviss hugarflugsæfing um mögulega stefnumótun stjórnvalda heldur feli í sér raunverulega og trúverðuga verkáætlun til að ná settum markmiðum.

Birna Sigrún Hallsdóttir er verkfræðingur og Hrafnhildur Bragadóttir er lögfræðingur.