Nokkur orð um sérlausn í flugi

Vísir greindi nýlega frá því að þrír flugrekendur hefðu sótt um svokallaðar viðbótarheimildir til íslenska ríkisins vegna losunar ársins 2025. Umsóknirnar tengjast tímabundinni aðlögun Íslands að breyttum reglum um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS), en kerfið tekur til losunar frá flugi á Evrópska efnahagssvæðinu (EES). Málið hlaut talsverða athygli hér á landi á árunum 2022 og 2023; fjölmargar fréttir voru fluttar af því í fjölmiðlum og þáverandi utanríkisráðherra lýsti aðlöguninni sem „stærsta hagsmunamáli Íslands frá upptöku EES“.

Út á hvað gengur aðlögunin?

Umræddar breytingar á reglum ESB fela í sér að ókeypis úthlutun losunarheimilda til flugrekenda verður afnumin í skrefum á árunum 2024 og 2025. Hingað til hefur hluta losunarheimilda verið úthlutað endurgjaldslaust og flugrekendur þurft að kaupa þær heimildir sem upp á vantar. Frá og með árinu 2026 þurfa flugrekendur hins vegar að kaupa allar losunarheimildir á markaði.

Íslensk stjórnvöld óskuðu eftir aðlögun að þessum reglum með vísan til þess að álögur á flug hefðu hlutfallslega meiri áhrif á Íslandi en á meginlandi Evrópu. Eftir flóknar viðræður milli íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar ESB – sem fólu meðal annars í sér bréfaskrif æðstu ráðamanna og á annað hundrað fundi – náðist samkomulag um drög að efnislegri úrlausn málsins í maí 2023. Drögin voru kynnt á blaðamannafundi Katrínar Jakobsdóttur, þáverandi forsætisráðherra, og Ursulu von der Leyen, forseta framkvæmdastjórnar ESB, í tengslum við leiðtogafund Evrópuráðsins í Reykjavík. Í kjölfarið var samkomulagið útfært nánar og tekið upp í EES-samninginn í desember 2023.

Sérlausnin fyrir Ísland var eftirfarandi: Á árunum 2025 og 2026 má Ísland láta flugrekendum sem fljúga til og frá Íslandi í té viðbótarheimildir, þ.e. fleiri ókeypis losunarheimildir en reglur ETS gera ráð fyrir. Úthlutunin yrði þó bundin ákveðnum skilyrðum, meðal annars um jafna meðferð flugrekenda sem fljúga á sömu leiðum. Þess var einnig krafist að umræddir flugrekendur settu sér – og framfylgdu – áætlun um kolefnishlutleysi.

Losunarheimilda áfram krafist – en íslenska ríkið útvegar hluta þeirra

Aðlöguninni hefur stundum verið lýst sem undanþágu frá reglum ETS. Í því samhengi þarf að hafa í huga að viðbótarheimildirnar sem unnt er að úthluta flugrekendum eru í reynd losunarheimildir sem Ísland hefði að öðrum kosti getað boðið upp innan EES. Sérlausnin dregur því ekki úr kröfum til flugrekenda um að standa skil á losunarheimildum í árlegu uppgjöri; hún veitir íslenska ríkinu aðeins svigrúm til að afhenda flugrekendum tiltekinn fjölda losunarheimilda endurgjaldslaust á árunum 2025 og 2026.

Þetta leiðir, eðli málsins samkvæmt, til þess að ríkissjóður verður af tekjum sem ella hefðu fengist fyrir sölu heimildanna. Í frétt Vísis kom fram að fyrir yfirstandandi ár hefði verið sótt um ríflega 56 þúsund viðbótarheimildir, sem metnar eru á um 630 milljónir króna. Gert er ráð fyrir að á næsta ári geti tekjutapið numið allt að 1,8 milljarði króna.

Ekki bundið við íslenska flugrekendur

Vegna meginreglunnar um jafna meðferð flugrekenda standa viðbótarheimildirnar ekki aðeins íslenskum flugrekendum til boða, heldur einnig flugrekendum frá öðrum ríkjum sem fljúga hingað til lands. Þess vegna var ítalskt flugfélag meðal umsækjenda um viðbótarheimildir á árinu 2025 – og miðað við umsvif erlendra flugfélaga hér á landi hefði raunar mátt ætla að von væri á fleiri umsóknum úr þeirra hópi.

Þetta vekur spurningar um hvernig staðið var að upplýsingagjöf um málið til erlendra flugrekenda og má í því sambandi nefna að engar upplýsingar á ensku virðist vera að finna um úthlutunarleiðina á vefsíðu Umhverfis- og orkustofnunar. Einnig vekur athygli að við lögfestingu reglna um viðbótarheimildirnar var lítið sem ekkert rætt um að þær stæðu jafnt íslenskum og erlendum flugrekendum til boða. Í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 96/2023 um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir var til að mynda hvergi berum orðum tekið fram að flugfélög utan Íslands gætu sótt um heimildirnar.

Töf á úthlutun viðbótarheimilda

Í ofangreindri frétt Vísis kemur fram að engum viðbótarheimildum hafi enn verið úthlutað á yfirstandandi ári, en samkvæmt lögum nr. 96/2023 átti úthlutunin að fara fram fyrir 30. júní síðastliðinn. Töfina virðist mega rekja til þess að enginn af þeim flugrekendum sem sóttu um viðbótarheimildir hafi uppfyllt áðurnefnda kröfu um kolefnishlutleysisáætlun.

Fjallað er um inntak kolefnishlutleysisáætlana og málsmeðferðarreglur um umsóknir um viðbótarheimildir í reglugerð nr. 218/2025 sem var birt í Stjórnartíðindum 28. febrúar síðastliðinn, fjórtán mánuðum eftir að reglur um viðbótarúthlutunina urðu hluti EES-samningsins. Samkvæmt reglugerðinni er úthlutun Umhverfis- og orkustofnunar háð því skilyrði að flugrekandi hafi „birt og afhent stofnuninni vottaða kolefnishlutleysisáætlun“. Frestur til þess rann upphaflega út 30. apríl síðastliðinn vegna úthlutunar ársins 2025, en var framlengdur til 3. júní með reglugerð nr. 465/2025.

Þrátt fyrir þá töf sem orðið hefur á málinu virðist enn gert ráð fyrir því að unnt verði að afgreiða umsóknirnar, en samkvæmt frétt Vísis bíða stjórnvöld eftir „gögnum um að allir þeir sem sóttu um viðbótarúthlutun heimilda hafi gert fullnægjandi ráðstafanir“. Sú spurning hlýtur þó að vakna hvort nú, í lok október, sé yfirhöfuð mögulegt að uppfylla kröfu um gerð, vottun og birtingu áætlunar sem leggur grunn að aðgerðum og árangri á árinu 2025.

Hvað skýrir töfina?

Af skoðun reglugerðar nr. 218/2025 virðist sennilegt að krafa um kolefnishlutleysisáætlun sé flugrekendum talsverð áskorun. Í áætluninni skal sett fram nákvæm lýsing á markmiðum um samdrátt í losun á árunum 2025 og 2026, fyrirhuguðum ráðstöfunum og fjárfestingum, ásamt ítarlegu mati á loftslagsáhrifum sérhverrar ráðstöfunar og fjárfestingar. Þess er krafist að áætlunin samræmist markmiði Íslands um kolefnishlutleysi – jafnvel þótt slíkt markmið hafi ekki verið útfært af stjórnvöldum og ekkert liggi fyrir um hvort losun frá alþjóðlegu flugi heyri undir það.

Þá má ætla að bæði flókið og tímafrekt sé að uppfylla kröfur um aðkomu vottunaraðila, sem er falið veigamikið hlutverk í tengslum við úthlutun viðbótarheimilda. Í fyrsta lagi er það skilyrði úthlutunar að vottunaraðili sem hlotið hefur faggildingu samkvæmt reglum ETS hafi staðfest kolefnishlutleysisáætlun flugrekanda fyrir tímabilið 2025–2026. Í öðru lagi ber flugrekanda að loknu hvoru ári tímabilsins um sig að skila til stjórnvalda mati vottunaraðila á framfylgd áætlunarinnar.

Af lestri reglugerðarinnar verður að teljast nokkuð óljóst hvernig þessum verkefnum vottunaraðila skuli háttað, einkum þegar haft er í huga að um er ræða áætlun sem ekki er almennt krafist innan ESB og engar sértækar leiðbeiningar og aðferðafræði virðist vera til um. Í því ljósi er athyglisvert hversu íþyngjandi ákvarðanir vottunaraðila gætu í reynd orðið; ef niðurstaða árlega matsins verður að misbrestur hafi verið á framkvæmd áætlunarinnar ber viðkomandi flugrekanda að skila öllum viðbótarheimildum sem honum var úthlutað.

Hvaða áhrif hefur töfin á sérlausnina?

Kröfurnar til flugrekenda byggjast á áðurnefndu samkomulagi milli Íslands og ESB og lagalegri útfærslu þess í ákvæðum EES-samningsins. Því er ekki einungis um að ræða skilyrði sem íslenska ríkið setur flugrekendum sem óska eftir viðbótarheimildum, heldur einnig skilyrði sem EES-samningurinn setur íslenska ríkinu fyrir því að úthluta heimildunum.

Sem fyrr segir lögðu íslensk stjórnvöld mikla áherslu á að ná fram umræddri aðlögun, með vísan til sérstöðu landsins og umtalsverðra samfélagslegra hagsmuna. Með það í huga vekur seinagangur við að setja reglur um úthlutun viðbótarheimilda, óljós útfærsla á kröfum um kolefnishlutleysisáætlanir – og ekki síst hnökrar á framkvæmd úhlutunarinnar – spurningar. Hvernig stendur á því að engum flugrekanda virðist hafa tekist að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun viðbótarheimilda nú þegar árið 2025 er senn á enda? Og er hugsanlegt að töfin hafi áhrif á rétt íslenska ríkisins til að úthluta heimildunum – og þar með möguleika til að nýta sérlausnina sem svo mikið var haft fyrir?

Höfundar eru sérfræðingar í  loftslagsmálum.