(English version below)

Evrópa stendur á tímamótum í efnahagsmálum. Sú skipan sem mótaði fjóra áratugi alþjóðaviðskipta og fjárfestinga eftir lok kalda stríðsins er að riðlast. Bandaríkin, sem áður voru helsti málsvari svokallaðra frjálsra markaða, hörfa nú inn í verndarhyggju, beita tollum sem pólitísku vopni og krefjast þess að bandamenn velji sér lið. Gamlar efnahagslegar kenningar — að markaðir leiðrétti sig sjálfir, að brauðmylsnur hagvaxtarins dreifist, og að hlutverk ríkisins sé í besta falli að berja í markaðsbresti — hafa hvorki stuðlað að almennri velsæld né efnahagslegu öryggi. Í þessu samhengi er atvinnustefna (e. industrial strategy) komin aftur til sögunnar: ekki sem draugur fortíðar, heldur sem nauðsyn fyrir framtíðina.

Á þessum tímamótum endurmetur Ísland efnahagslega framtíð sína. Fá lönd fanga ímyndunarafl fólks með sama hætti og Ísland — land elds og íss, hvera og jökla, norðurljósa og miðnætursólar. Ísland er ofarlega á óskalista margra Evrópubúa sem ferðamannaland. En handan náttúrufegurðarinnar á Ísland einnig merkilega efnahagssögu: lítið, opið hagkerfi með um 400 þúsund íbúa sem hefur náð einum bestu lífskjörum heims með nýsköpun, seiglu og sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda. Í næstu viku verð ég í Reykjavík til að ræða efnahagsstefnu við forsætisráðherra, Kristrúnu Frostadóttur. Atvinnustefna Íslands verður birt á fyrsta ársfjórðungi ársins og þær ákvarðanir sem verða teknar í framhaldinu munu móta efnahagslega þróun landsins næsta áratuginn og jafnvel lengur.

Drögin að stefnunni greina réttilega þær áskoranir sem íslenskt hagkerfi stendur frammi fyrir. Hagvöxtur síðustu fimmtán ára hefur verið nokkuð kröftugur, en hann hefur að stórum hluta verið knúinn áfram af fólksfjölgun frekar en framleiðniaukningu. Verg landsframleiðsla á mann hefur vaxið hægar á Íslandi en í samanburðarlöndum. Langflest ný störf á almennum markaði hafa orðið til í greinum með framleiðni undir meðaltali. Fjármunaeign atvinnulífsins á hvern starfandi hefur jafnvel dregist saman. Þetta mynstur er ekki sjálfbært. Ísland getur ekki byggt framtíðarhagvöxt á sífellt auknu framboði vinnuafls. Næsta vaxtarskeið verður að koma annars staðar frá.

Atvinnustefna getur verið hluti af lausninni — en aðeins ef hún er vel hönnuð. Ég hef haldið því fram að nútímaleg atvinnustefna eigi að byggjast á verkefnum(e. missions): skýrum, tímasettum markmiðum sem takast á við samfélagslegar áskoranir og virkja nýsköpun þvert á atvinnugreinar. Hagvöxtur er ekki verkefni í sjálfu sér; hann er afleiðing fjárfestinga og nýsköpunar sem miða að því að leysa raunveruleg vandamál. Verkefni um kolefnishlutleysi, til dæmis, krefst samtímis umbreytinga í orkumálum, samgöngum, byggingariðnaði, landbúnaði og iðnaði — og skapar þannig ný markaðstækifæri samhliða loftslagsmarkmiðum. Verkefni á borð við „heilsa fyrir alla“ gæti byggt á vaxandi lífvísindageira Íslands á sama tíma og það stuðlar að bættri heilsu almennings. Slík nálgun krefst allt annars konar samstarfs hins opinbera og einkageirans en þess sem oft hefur einkennt lífvísindageirann, þar sem opinberlega fjármögnuð rannsóknarvinna er einkavædd af stórum lyfjafyrirtækjum með víðtækum einkaleyfum og óhóflegri verðlagningu til að skapa umframhagnað — eða það sem Adam Smith hefði kallað rentu. Vistkerfið þarf að byggja á samlífi, ekki afætukerfi.

Norrænir nágrannar Íslands geta verið gagnlegar fyrirmyndir. Í Svíþjóð hefur nýsköpunarstofnunin Vinnova verið brautryðjandi í verkefnamiðaðri nálgun — til dæmis með því að nýta skólamáltíðir sem tæki til að umbreyta öllu matvælakerfinu, þar sem opinberar stofnanir, sveitarfélög og einkaaðilar vinna saman að markmiðum um heilsu, sjálfbærni og staðbundna efnahagsþróun. Svíþjóð hefur sett sér það markmið að verða fyrsta velferðarríkið án jarðefnaeldsneytis, og átakið Fossil Free Sweden hefur unnið þvert á fjölmargar atvinnugreinar að vegvísum sem sýna hvernig hægt er að auka samkeppnishæfni með kolefnislækkun. Ísland, með gnægð jarðhita og vatnsafls, er í einstaklega góðri stöðu til að feta jafnmetnaðarfulla leið.

Annað lykilatriði er að tryggja að opinber stuðningur skapi raunveruleg samfélagsleg verðmæti. Atvinnustefnur fela almennt í sér að umtalsverðum opinberum fjármunum er beint til einkageirans — í formi styrkja, lána, opinberra innkaupa og aðgangs að verðmætum endurnýjanlegum orkugjöfum. Slíkur aðgangur ætti að vera skilyrtur því að fyrirtæki leggi sitt af mörkum til almannahags: fjárfesti í hæfni og menntun starfsfólks, endurfjárfesti hagnaði í raunhagkerfinu fremur en í endurkaupum hlutabréfa, dragi úr kolefnisspori starfseminnar og tryggi að ávinningur af opinberlega studdri nýsköpun skiptist með sanngjörnum hætti. Sem dæmi kveður litíumstefna Chileá um að námufyrirtæki fjárfesti í innlendri virðisaukandi starfsemi og uppfylli sjálfbærnistaðla, á meðan ríkið tryggir sér umtalsverðan hlut í hagnaði. Bandaríska CHIPS-löggjöfin setti skilyrði um takmarkanir á endurkaupum hlutabréfa, fjárfestingu í starfsþjálfun og aðgang að barnagæslu. Orkusækinn iðnaður Íslands og ört vaxandi gagnaveraiðnaður bjóða upp á skýr tækifæri til slíks gagnkvæms sambands milli opinbers stuðnings og samfélagslegs ávinnings.

Í þriðja lagi skiptir framkvæmd jafn miklu máli og stefnumótun. Drögin gera ráð fyrir stýrihópi um atvinnustefnu og sjálfstæðu atvinnustefnuráði, með samhæfingu frá forsætisráðuneytinu. Þetta eru jákvæð skref. Árangursrík atvinnustefna krefst raunverulegrar getu ríkisins — ekki þess að lykilverkefnum sé útvistað til ráðgjafa, eins og alltof oft gerist hjá stjórnvöldum víða um heim. Stofnunin Institute for Innovation and Public Purpose við University College London (sem ég stofnaði og stýri) hefur unnið náið með Barbados — öðru eyríki með fáa íbúa og verulega háðu ferðaþjónustu — að verkefnamiðaðri umbreytingarstefnu. Lærdómurinn frá Barbados er skýr: árangur byggist á samvinnu þvert á ráðuneyti, raunverulegu félagslegu samstarfi við verkalýðshreyfingu og atvinnulíf, og fjárfestingu í hæfni opinberra starfsmanna til að hanna, innleiða og læra af stefnumótun. Þótt MindLab í Danmörku hafi verið lagt niður árið 2018 vegna breyttrar forgangsröðunar stjórnvalda, var það frumkvöðull í opinberum nýsköpunarrýmum sem gáfu stjórnvöldum svigrúm til að prófa sig áfram og laga stefnu að raunveruleikanum. Ísland ætti að fjárfesta í slíkri getu til langs tíma.

Ísland hefur tækifæri til að móta sannarlega nútímalega atvinnustefnu — stefnu sem mótar hagkerfið í stað þess að bregðast einungis við markaðsbrestum, og tryggir að opinberar fjárfestingar skapi samfélagsleg verðmæti. Prófraunin verður hvort stefnan marki skýra stefnu fyrir hagkerfið í kringum metnaðarfull markmið, fremur en að dreifa stuðningi á valdar atvinnugreinar. Ef vel tekst til gæti Ísland orðið fyrirmynd lítilla, opinna hagkerfa í óvissuþrungnu alþjóðlegu umhverfi — og sýnt að metnaður, ekki varfærni, er öruggasta leiðin í gegnum óvissutíma.

Mariana Mazzucato er prófessor í nýsköpunarhagfræði og opinberri verðmætasköpun við University College London, þar sem hún er stofnandi og forstöðumaður UCL Institute for Innovation and Public Purpose. Hún er höfundur bókanna The Entrepreneurial State, Mission Economy og The Big Con.

Forsætisráðuneytið hefur boðað til morgunfundar um fyrirhugaða atvinnustefnu ríkisstjórnarinnar á þriðjudaginn 13. janúar næstkomandi þar sem Mazzucato mun lada lykilerindi um alþjóðlegt samhengi atvinnu- og efnahagstefna.

Using Industrial Strategy to Direct Economic Growth

By Mariana Mazzucato

Europe faces a pivotal economic moment. The post-Cold War order that shaped four decades of trade and investment is fracturing. The United States, once the guarantor of supposedly free markets, is retreating into protectionism, wielding tariffs as weapons and demanding that allies choose sides. The old economic orthodoxies—that markets will self-correct, that growth trickles down, that governments at best correct market failures—have delivered neither prosperity nor security. In this context, industrial strategy is back: not as a relic of the past, but as a necessity for the future.

Iceland is rethinking its economy during this crucial moment. Few countries capture the imagination quite like Iceland—a land of fire and ice, of geysers and glaciers, the Northern Lights and the midnight sun. It sits at the top of many Europeans' travel bucket lists. But beyond its extraordinary natural beauty, Iceland is also a remarkable economic story: a small, open economy of just 400,000 people that has achieved one of the world's highest living standards through innovation, resilience, and the sustainable use of natural resources. This week, I am in Reykjavík to discuss economic strategy with Prime Minister Kristrún Frostadóttir. Iceland's Industrial Policy is due to be published this month, and the choices made now will shape the country's economic trajectory for a decade or more.

The draft strategy correctly identifies Iceland's economic puzzle. GDP growth over the past fifteen years has been robust, but it has been driven largely by population growth rather than productivity gains. Per capita GDP has grown more slowly in Iceland than in peer countries. The vast majority of new private sector jobs have been created in sectors with below-average productivity. Capital stock per worker has actually declined. This pattern is not sustainable. Iceland cannot rely on ever-increasing labour supply to power its economy. The next phase of growth must come from different sources.

Industrial strategy can help—but only if it is designed well. I have argued that modern industrial strategy be organised around missions: concrete, time-bound goals that address societal challenges and catalyse innovation across multiple sectors. Growth is not a mission; it is an outcome of investing and innovating to tackle challenges. A mission to decarbonise the economy, for example, would require transformation in energy, transport, construction, agriculture, and industry simultaneously—creating market opportunities while advancing climate goals. A mission around "health for all" could build on Iceland's growing life sciences sector while improving public health outcomes. It also requires a very different type of public-private partnership than the one we often see in life-sciences where publicly funded research is privatised by big pharma, using upstream wide patents and exorbitant prices, to make excessive profits—or what Adam Smith would have called: rents. The eco-system must be symbiotic not parasitic.

Iceland's Nordic neighbours offer instructive examples. In Sweden, the government's innovation agency Vinnova has pioneered mission-oriented approaches—for instance, using school meals as a lever to transform the entire food system, bringing together multiple government agencies, municipalities, and private actors around shared goals of health, sustainability, and local economic development. Sweden has set the aim of becoming the first fossil-free welfare nation, and its Fossil Free Sweden initiative has worked across multiple industries to create roadmaps showing how they can enhance competitiveness by decarbonising. Iceland, with its abundant geothermal and hydropower resources, is well-positioned to adopt a similarly ambitious approach.

A second consideration is how to ensure that public support generates public value. Industrial strategies generally direct substantial resources to the private sector—through grants, loans, procurement contracts, and access to valuable renewable energy. Access to these benefits should be conditional on firms contributing to public goals: investing in workforce development, reinvesting profits productively rather than in share buybacks, decarbonising operations, and ensuring that the returns from publicly-supported innovation are shared fairly. Chile's lithium strategy, for example, ensures that mining companies invest in domestic value-added activities and uphold sustainability standards, with the state securing a significant share of profits. The US CHIPS Act made funding conditional on limiting stock buybacks, investing in worker training, and providing childcare. Iceland's energy-intensive industries and expanding data centre sector offer clear opportunities for this kind of reciprocal relationship between public support and public benefit.

Third, implementation matters as much as design. The draft strategy proposes an Industrial Policy Steering Committee and an independent Advisory Council, with coordination from the Prime Minister's Office. These are positive steps. Effective industrial strategy requires building genuine state capacity—not outsourcing core functions to consultants as happens too frequently in Governments around the world. The Institute for Innovation and Public Purpose at University College London (which I founded and direct) has worked closely with Barbados, another island nation with a small population and significant reliance on tourism, on a mission-oriented transformation strategy. The lesson from Barbados is that success depends on cross-ministerial coordination, meaningful social partnership with labour and business, and investment in the capabilities of the civil service to design, implement, and learn. Although shutdown in 2018 due to shifting Government priorities, Denmark's MindLab pioneered public innovation labs that give governments space to experiment and adapt. Iceland should invest in these capabilities for the long term.

Iceland has the chance to build a genuinely modern industrial strategy—one that shapes the economy rather than simply fixing market failures, and that ensures public investments generate public value. The test will be whether the strategy sets a clear direction for the economy around ambitious goals, rather than distributing support across favoured sectors. Getting this right could make Iceland a model for small, open economies navigating an uncertain global environment—demonstrating that ambition, not caution, is the surest path through uncertain times.

Mariana Mazzucato is a Professor at University College London, Founding Director of the UCL Institute for Innovation and Public Purpose and author of Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.