Álagsstýring: Burðar­þol er meira en tala

Í síðustu grein fjallaði ég um skýrslu Samtaka ferðaþjónustunnar (SAF) um álagsstýringu og þá niðurstöðu hennar að gjaldtaka sé ekki það sama og álagsstýring. Því er ég sammála. En ef gjaldið á að standa undir kostnaðinum og stýringin að koma annars staðar frá, hvað er þá góð álagsstýring? Um markmiðið eru flestir sammála. SAF kallar eftir stjórnunarramma og verkfærakistu, og það gerir ferðamálastefna stjórnvalda til 2030 líka. Ferðamálafræðin gefur skýra vísbendingu um hvernig sú kista ætti að líta út. Góð álagsstýring byrjar ekki á því að ákveða hámarksfjölda gesta. Hún byrjar á því að skilgreina hvaða ástandi við viljum halda og hvernig við bregðumst við ef það versnar.

Burðarþol er meira en tala

Með burðarþoli ferðamannastaðar er átt við hversu mikla umferð hann þolir án þess að náttúra, innviðir eða upplifun gesta skerðist umfram það sem talið er ásættanlegt. Í umræðunni er því oft lýst eins og tölu sem hægt sé að reikna út: svo margir gestir á dag og ekki fleiri. Skýrsla SAF styðst við skilgreiningu Alþjóðaferðamálastofnunarinnar frá 1981 og gerir „skilgreint burðarþol“ að einu skilyrða þess að gjaldtaka geti talist stjórntæki. Ferðamálafræðin hefur lengi efast um þá einföldun. McCool og Lime spurðu árið 2001 hvort burðarþol ferðamannastaða væri „freistandi hugarburður eða gagnlegur veruleiki“ og hvöttu til þess að athyglin beindist frekar að því hvaða ástand teldist ásættanlegt.

Ástæðan er sú að álag ræðst ekki af gestafjöldanum einum. Hundrað gestir á vel byggðum göngustíg geta valdið minni skaða en tuttugu sem ganga utan stígs í viðkvæmum mosa. Upplifun af þrengslum fer líka eftir væntingum. Mannfjöldi sem þykir eðlilegur við Gullfoss getur verið óþolandi á Hornströndum. Ein tala nær ekki utan um þetta.

Þess vegna byggjast nútímaleg stjórnunarkerfi, allt frá Limits of Acceptable Change (Stankey o.fl., 1985) til rammans sem bandarískar alríkisstofnanir nota, á þremur spurningum. Hvaða ástandi viljum við halda á staðnum? Hvernig mælum við hvort það haldist? Og við hvaða mörk grípum við inn í? Fjöldatakmörk eru aðeins eitt af mörgum mögulegum svörum og eru einungis sett þar sem þeirra er þörf. Í Glacier-þjóðgarðinum, sem SAF tekur sem dæmi, var bókunarkerfi tekið upp á vinsælasta vegi garðsins á annatíma. Fjöldi bókana var ákveðinn út frá markmiði um umferð og síðan aðlagaður eftir reynslu.

Tökum viðkvæman göngustíg sem dæmi. Markmiðið gæti verið að gróður utan stígsins haldist óskemmdur. Umsjónaraðili fylgist reglulega með því hvort traðk breiðist út. Ef skemmdir fara yfir fyrir fram ákveðin mörk er brugðist við, fyrst með skýrari leiðsögn eða afmörkun og síðan með tímabundinni lokun ef þess þarf. Gestafjöldinn er þá hluti af greiningunni, en ekki eina viðmiðið.

Verkfærakista í þrepum

Náttúruverndarstofnun Nýja-Sjálands lýsir verkfærunum sem stiga. Á neðsta þrepi eru engar aðgerðir. Næst koma óbeinar aðgerðir: upplýsingar, fræðsla, landvarsla, stígar og merkingar. Þá beinar aðgerðir eins og bókunarkerfi, samningar við fyrirtæki og tímabundnar lokanir. Efst eru formlegar takmarkanir í lögum og reglum. Hugsunin er að byrja neðarlega og fara ekki ofar fyrr en gögn sýna að þess sé þörf.

Eins og SAF bendir réttilega á er álagið hér á landi bundið við fáa staði og afmarkaðan tíma. Íslenskar rannsóknir hafa líka bent á að almenn umræða um „of marga ferðamenn“ gefi ófullkomna mynd af stöðunni á einstökum stöðum (Sæþórsdóttir, Hall og Wendt, 2020). Þar geta óbeinar aðgerðir dugað langt: betri upplýsingar um hvenær rólegt er, ferðaskipuleggjendur sem dreifa komutímum og landverðir sem eru á staðnum til að leiðbeina. Bókunarkerfi og fjöldatakmarkanir eiga ekki að vera sjálfgefið fyrsta skref. Þau eiga við þegar vægari aðgerðir duga ekki eða aðstæður kalla á beina stjórn.

Hvar á gjaldið heima?

Gjaldtaka getur átt heima á fleiri en einu þrepi. Almennt aðgangsgjald getur fjármagnað óbeinu aðgerðirnar: stíga, salerni, landvörslu og talningar. Gjald sem er bundið stað og tíma, til dæmis í tengslum við bókunarkerfi, getur verið beint stýritæki. En þá þarf það að vera nógu hátt til að breyta hegðun. Ný rannsókn á 30 ára gögnum frá 30 bandarískum þjóðgörðum bendir til þess að hóflegar hækkanir á aðgangseyri fæli fáa gesti frá og að aðsókn bregðist frekar við eldsneytisverði. Fyrir ferðamann sem hefur þegar greitt fyrir flug, gistingu og bílaleigubíl getur hóflegt aðgangsgjald vegið lítið í ákvörðuninni um heimsókn.

Það er ekki galli á gjaldinu heldur skýring á hlutverki þess. Gjaldið fjármagnar stýringuna, en stýringin sjálf fer fram með öðrum tækjum.

Ísland byrjar ekki á núlli

Hér á landi eru þegar til mælitæki sem slík stjórnun gæti byggst á. Jafnvægisás ferðamála, sem stjórnvöld hófu að þróa árið 2017 með ráðgjöfum frá Nýja-Sjálandi og Bandaríkjunum, metur reglulega áhrif ferðaþjónustu á umhverfi, innviði, samfélag og efnahag. Frekari þróun hans er á verkefnalista fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2027. Umhverfisstofnun, og nú Náttúruverndarstofnun, hefur birt ástandsmat ferðamannastaða innan friðlýstra svæða frá árinu 2010. Árið 2023 náði það til um 140 staða og því fylgir rauður listi yfir staði í hættu.

Vandinn er annar og ferðamálastefnan lýsir honum sjálf. Þar segir að viðhorfskannanir á áfangastöðum séu „oft á tíðum ósamræmdar milli áfangastaða og framkvæmdar óreglulega“ og að „óljóst [sé] hvernig eigi að bregðast við niðurstöðum slíkra greininga“. Ýmis gögn eru þegar til, en það vantar skýrari tengingu milli niðurstaðna þeirra og ákvarðana um aðgerðir.

Hvar á að byrja?

Ef starfshópurinn um álagsstýringu tekur aftur til starfa, eins og bæði SAF og ég viljum, væri eðlilegt að hann byrjaði á fjórum verkefnum:

1. Að skilgreina æskilegt ástand fyrir hvern fjölsóttan stað, í samráði við umsjónaraðila, heimafólk og ferðaþjónustu.
2. Að velja fáa mælikvarða sem hægt er að fylgjast með reglulega, til dæmis ástand stíga, fjölda á annatíma og upplifun gesta.
3. Að ákveða fyrir fram við hvaða mörk er gripið inn í og með hvaða tækjum, svo að ferðaþjónustan viti að hverju hún gengur.
4. Að tryggja fastan tekjustofn, því að álagsstýring kostar sitt, hvort sem það eru landverðir, talningar, rannsóknir eða innviðir.

Síðasti liðurinn tengir umræðuna aftur við gjaldið, og í næstu grein fjalla ég um hvernig náttúruverndargjald gæti staðið undir þessu. Burðarþol er meira en tala. Spurningin er hvers konar staði við viljum eiga. Talningar hjálpa okkur að stýra umferðinni, en þær segja okkur ekki einar og sér hvaða ástand er ásættanlegt eða hvenær þarf að grípa inn í.

Höfundur er aðjúnkt í ferðamálafræði við Háskóla Íslands og leiðsögumaður.