Almannaréttur er heilagur réttur

Réttur almennings til að ferðast um landið og njóta náttúru þess er meðal þeirra grundvallarréttinda sem mótað hafa íslenskt samfélag um aldir. Frá landnámi hafa Íslendingar farið um fjöll og heiðar, fylgt fornum þjóðleiðum og ferðast milli byggða án þess að eignamörk hafi almennt verið óyfirstíganleg hindrun. Þessi hefð er samofin sögu þjóðarinnar, menningu hennar og sjálfsmynd. Hún endurspeglar jafnframt þá samfélagslegu sýn að náttúran sé ekki aðeins efnahagsleg auðlind, heldur einnig uppspretta lífsgæða, sem almenningur eigi rétt á að njóta.

Á síðustu árum hafa hins vegar vaknað áleitnar spurningar um stöðu almannaréttar. Aukin ásókn í náttúru landsins, vöxtur ferðaþjónustu, gjaldtaka og tilraunir til að takmarka umferð, hafa skapað nýja spennu milli einkahagsmuna og almannahagsmuna. Þar reynir á grundvallarspurningu: Hver á í raun réttinn til að njóta íslenskrar náttúru og hversu langt geta landeigendur og stjórnvöld gengið í því að takmarka þann rétt?

Almannaréttur er lögvarinn réttur

Í 17. grein náttúruverndarlaga nr. 60/2013 segir: „Almenningi er heimil för um landið og dvöl þar í lögmætum tilgangi.“ Í þessum fáu orðum felst mikilvæg samfélagsleg og lagaleg yfirlýsing. Réttur almennings til að ferðast um landið er ekki háður velvilja landeigenda heldur byggist á sjálfstæðri lagaheimild. Í 18. grein laganna er þessi réttur útfærður nánar, meðal annars með heimild til að fara gangandi um óræktað land og dveljast þar án sérstaks leyfis, að teknu tilliti til lögbundinna undantekninga. Almannaréttur er þannig ekki aðeins menningarleg hefð heldur hluti af þeirri réttarskipan sem íslenskt samfélag hefur komið sér saman um. Hann endurspeglar þá grundvallarhugsun að eignarhald á landi feli ekki sjálfkrafa í sér einkarétt til allra þeirra náttúrugæða sem þar er að finna.

Eignarréttur er ekki takmarkalaus

Í umræðu um almannarétt er stundum gengið út frá því að eignarréttur landeigenda gangi sjálfkrafa framar hagsmunum almennings. Slík nálgun er bæði lagalega og samfélagslega hæpin. Eignarrétturinn nýtur vissulega verndar samkvæmt 72. grein stjórnarskrárinnar, en hann er ekki án takmarkana. Íslensk löggjöf hefur um langt skeið gert ráð fyrir að eignarréttindi verði að samræmast öðrum lögmætum samfélagshagsmunum, meðal annars náttúruvernd, skipulagi og almannarétti. Það er því grundvallarmunur á því að eiga land og því að hafa óskorað vald yfir aðgangi annarra að því. Við eigum að virða eignarréttinn, en við eigum jafnframt að standa vörð um þau réttindi almennings sem löggjafinn hefur sérstaklega tryggt. Hvorugt verður gert á kostnað hins án þess að fyrir því séu skýrar lagaheimildir og málefnaleg rök.

Þegar náttúran verður að söluvöru

Vöxtur ferðaþjónustunnar hefur haft áhrif á sambandi okkar við íslenska náttúru. Á mörgum stöðum hefur verið ráðist í nauðsynlega uppbyggingu innviða, en samhliða hefur gjaldtaka fyrir aðstöðu og aðgang að náttúrusvæðum orðið sífellt meira áberandi. Hér þarf að gera skýran greinarmun á þjónustu og réttindum. Það er eðlilegt að greiða hóflegt gjald fyrir þjónustu sem veitt er, svo sem vegna bílastæða, salerna eða tjaldsvæða. Hins vegar er allt annað álitaefni þegar gjaldtaka verður í reynd forsenda þess að almenningur geti nýtt lögbundinn rétt sinn til að ferðast um landið. Lög heimila gjaldtöku fyrir aðgang að náttúruverndarsvæðum við tilteknar aðstæður. Sú heimild breytir þó ekki þeirri grundvallarreglu að gjaldtaka verður að eiga sér skýra lagastoð og uppfylla lögbundin skilyrði. Við verðum að spyrja hvort sú þróun sem nú á sér stað geti smám saman leitt til þess að aðgangur að náttúrunni verði háður greiðslugetu fólks. Slík þróun væri ekki aðeins breyting á framkvæmd almannaréttar, heldur einnig breyting á því hvernig við skilgreinum sameiginleg lífsgæði. Náttúra Íslands má ekki verða vettvangur þar sem fjárhagslegir hagsmunir ráða því hverjir fá að njóta hennar. Sameiginlegar auðlindir þjóðarinnar eiga alltaf að vera sameign.

Náttúruvernd má ekki verða yfirvarp lokana

Enginn sem þekkir íslenska náttúru getur dregið í efa nauðsyn þess að vernda hana. Viðkvæmur gróður, jarðmyndanir og vistkerfi þola ekki ótakmarkað álag. Það er því bæði eðlilegt og nauðsynlegt að stjórnvöld geti gripið til takmarkana þegar raunveruleg hætta er á náttúruspjöllum. En hér skiptir framkvæmdin öllu máli. Takmarkanir á almannarétti verða að byggjast á skýrum lagaheimildum, faglegu mati og meðalhófi. Stjórnvöld verða að geta sýnt fram á að þær séu nauðsynlegar og að vægari úrræði dugi ekki til að ná lögmætum markmiðum.

Það er ekki sjálfgefið að besta leiðin til náttúruverndar sé að loka svæðum. Oft er árangursríkara að bæta aðstöðu, stýra umferð og fræða fólk um ábyrga umgengni. Útivistarfélög landsins hafa um áratugaskeið verið meðal mikilvægustu samstarfsaðila við vernd og uppbyggingu íslenskra náttúrusvæða. Þekking þeirra og reynsla ætti því að vera sjálfsagður hluti ákvarðanatöku stjórnvalda. Náttúruvernd og almannaréttur eru ekki andstæður. Þvert á móti er réttur almennings til að njóta náttúrunnar eitt af yfirlýstum markmiðum náttúruverndarlaga.

Þjóðleiðirnar eru hluti af sameiginlegri sögu

Um Ísland liggur víðfeðmt net fornra þjóðleiða, gönguleiða, reiðleiða og fjallvega sem tengt hefur byggðir og landshluta um aldir. Þessar leiðir eru ekki aðeins samgöngumannvirki heldur menningarlegar heimildir um líf og starf fyrri kynslóða. Þegar hefðbundnum ferðaleiðum er lokað án fullnægjandi lagastoðar er því ekki aðeins verið að takmarka för fólks. Það er einnig verið að skerða aðgengi að sameiginlegum menningararfi.

Náttúruverndarlög mæla sérstaklega fyrir um að girðingar megi ekki hindra umferð um fornar þjóðleiðir og skipulagða stíga án þess að viðeigandi aðgengi sé tryggt. Þeim ákvæðum verður að fylgja eftir. Samhliða þarf að tryggja skýra réttarstöðu lögmætra fjallvega og annarra ferðaleiða, með hliðsjón af þeim ólíku reglum sem gilda um gangandi, ríðandi, hjólandi og vél- og rafknúna umferð.

Almannaréttur er samfélagslegt réttlætismál

Í grunninn snýst almannaréttur um meira en ferðafrelsi. Hann snýst um það hvernig við viljum skipta þeim lífsgæðum sem landið okkar býður upp á. Við höfum byggt íslenskt samfélag á þeirri hugsun að tiltekin grundvallargæði eigi að vera aðgengileg öllum, óháð efnahag og félagslegri stöðu. Aðgangur að náttúrunni er hluti af þeirri samfélagslegu arfleifð. SAMÚT – samtök útivistarfélaga – leggja áherslu á að almannaréttur verði tryggður í framkvæmd og að stjórnvöld hafi raunverulegt samráð við útivistarfélög áður en ákvarðanir eru teknar um breyttar skilgreiningar á aðgengi að náttúrusvæðum. Við eigum ekki að sætta okkur við að lögbundin réttindi almennings víki smám saman fyrir þröngum sérhagsmunum, hvort sem þeir eru viðskiptalegir eða tengjast eignarhaldi á landi.

Við eigum að virða eignarrétt, vernda náttúruna og tryggja almannarétt og aðgengi almennings. Þetta eru ekki ósamrýmanleg markmið heldur forsendur réttlátrar og ábyrgrar nýtingar lands og náttúru.

Náttúra Íslands er ekki einkamál þeirra sem eiga landið. Hún er sameiginlegur arfur þjóðarinnar og rétturinn til að njóta hennar má aldrei verða forréttindi fárra. Það er sá réttur sem okkur ber að verja, ekki aðeins fyrir okkur sjálf heldur einnig fyrir komandi kynslóðir.

Höfundur er formaður SAMÚT – samtaka útivistarfélaga.