Krónan eða evran? Kostir og gallar

Alþingiskosningar eru nú handan við hornið. Vegna hærri vaxta á Íslandi en á evrusvæðinu tala ýmsir sem taka til máls á opinberum vettvangi um taka upp evruna til að bæta vaxtakjör einstaklinga og fyrirtækja hér á landi. Það er eðlilegt að slíka umræða vakni þegar verðbólga er há og vextir háir á Íslandi í samanburði við evrusvæðið.

Verðbólga mæld með vísitölu neysluverðs sem Seðlabanki Íslands notar hefur þó farið lækkandi að undanförnu. Ljóst að innganga í myntbandalag Evrópusambandsins (ESB) er möguleg náist samstaða um það hér á landi en evran verður samt ekki tekin upp hér á næstunni.

Til þess að taka upp evruna sem gjaldmiðil þarf Ísland fyrst að ganga í ESB. Einhliða upptaka evrunnar á Íslandi, án ESB aðildar, er möguleg fræðilega, en væri í óþökk ESB og yrði að teljast hæpin lausn. Með þeirri aðferð hefði Ísland enga aðkomu að peningamálastjórn innan evrusvæðisins. Einhliða upptaka evrunnar gæti líka haft neikvæði áhrif á samstarf Íslands og ESB t.d. aðgang Íslands að sameiginlegum markaði í gegnum samninginn um Evrópska Efnahagssvæðið.

Engin samstaða var í fráfarandi ríkistjórn um að gagna í ESB og taka síðan upp evruna. Eftir alþingiskosningarnar 30. nóvember 2024 kemur betur í ljós hvernig landið liggur en jafnvel þó að ný ríkisstjórn næði samstöðu um að sækja aðild að ESB þyrfti að leggja fram umsókn og ljúka aðildarviðræðum til að fá aðild. Þar yrðu ýmis flókin mál á dagskrá sérstaklega samningar um sjávarútvegskafla og landbúnaðarkafla ESB, sem því miður voru ekki ræddir þegar Ísland sótti um aðild að ESB 2009. Umsóknin um ESB aðild var dregin til baka áður en til þess kom og því fengum við aldrei nein svör við þeim mikilvægu spurningum sem hefðu vaknað ef sjávarútvegs- og landbúnaðarkaflarnir hefðu verði ræddir ítarlega í Brussel.

Því er óvissa um hvort hægt væri að ná samningum við ESB um mikilvæg mál ef Ísland yrði umsóknarríki að nýju. Fleiri mál gætu orðið erfið þó sjávarútvegs og landbúnaðarmálin yrðu kannski erfiðust. En þó samningar tækjust og Ísland fengi aðild að ESB þyrfti landið að vera í ESB að minnsta kosti í tvö ár áður en upptaka evrunnar væri möguleg. Ísland þyrfti þá að uppfylla ýmis efnahagsskilyrði sem gæti tafið upptöku evrunnar enn frekar. Upptaka evrunnar sem gjaldmiðils tæki því að minnsta kosti nokkur ár.

Þrátt fyrir þetta er fullkomlega eðlilegt að hér á landi fari fram umræða um aðildarumsókn Íslands að ESB og sameiginlegan gjaldmiðil. Aðstæður í heiminum breytast stöðugt og Ísland þarf að vera tilbúið að bregðast við. Ef t.d. Noregur sækir um aðild að ESB og skuldbindur sig að taka upp evruna væri komin um flókin staða fyrir Ísland sem ásamt Liechtenstein gæti varla haldið uppi þeim stofnunum sem tengjast samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og tryggja Íslandi aðgang að sameiginlegum markaði ESB.

Kostir og gallar sameiginlegs gjaldmiðils

Það fylgja því ákveðnir kostir í að taka upp sam­eig­in­legan gjald­miðil eins og evr­una. Til dæmis spar­ast kostn­að­ur­inn við að skipta einni mynt yfir í aðra. Ef allir nota sömu mynt verður líka erf­ið­ara að breiða yfir verð­mun á milli landa því sama mynt (mæli­ein­ing) til dæmis í Helsinki, Tall­inn, Brat­islava og Lissa­bon auð­veldar verð­sam­an­burð. Sam­eig­in­legt mynt getur þannig stuðlað að auk­inni sam­keppni og hag­kvæmn­i. Sameiginlegur gjaldmiðill gæti líka örvað innflæði beinnar erlendrar fjárfestingar til Íslands frá evrusvæðinu og aukið utanríkisviðskipti við lönd á evrusvæðinu enn frekar.

En það eru líka gallar sem fylgja sam­eig­in­legri mynt. Land, sem gengur í mynt­banda­lag, fórnar sjálf­stæði sínu í pen­inga­málum og þar með get­unni til að bregð­ast við áföllum með því að breyta gengi eigin gjald­mið­ils. Land sem gengur í mynt­banda­lag getur ekki lengur ákvarðað stýri­vexti. Þeir væru ákveðnir af sam­eig­in­legum seðla­banka, Seðlabanka Evrópu, fyrir allt mynt­svæðið í einu án til­lits til mis­mun­andi verð­bólgu, hag­vaxtar og atvinnustigs í hverju aðild­ar­ríki myntbanda­lags­ins.

Myntbandalaginu fylgja líka ströng skilyrði í ríkisfjármálum. Maastricht sam­komu­lagið gerir ráð fyrir að á evru­svæð­inu megi halli á rík­is­sjóði ekki vera umfram 3% af vergri lands­fram­leiðslu og opin­berar skuldir ekki hærri en 60% af vergri lands­fram­leiðslu. Þessar reglur voru illa rök­studd­ar. Jos­eph Stigl­itz nóbels­verð­launa­hafi í hag­fræði hefur haldið því fram að þessar reglur hafi verið úr lausu lofti gripnar (e. „out of thin air”).

Frá hag­fræði­legu sjón­ar­miði hefur Stiglitz án efa rétt fyrir sér en þessar reglur voru settar af öðrum ástæð­um. Þær áttu meðal ann­ars að koma í veg fyrir að fátæk­ari ríki á evru­svæð­inu gætu lagt kostnað á rík­ari lönd í mynt­banda­lag­inu. Koma í veg fyrir að „óá­byrg“ stjórn rík­is­fjár­mála og skulda­söfnun í einu landi bitn­aði á öðrum löndum í evru­svæð­in­u. Samt hefur reynst nauðsynlegt að koma evrulöndum til hjálpar og er Grikkland kannski besta dæmið. Lönd í myntabandalagi þurfa að vera undir það búin að aðstoða önnur lönd og spyrja má hvort Íslendingar sætti sig við það. Umræða um það mál hefur verið fyrirferð lítil hér á landi.

Evran og lýð­ræðið

Evr­ópu­sam­band­inu og sér­stak­lega evru­svæð­inu er fyrst of fremst stjórnað af sér­fræð­ing­um. Fram­kvæmda­stjórn Evr­ópu­sam­bands­ins hefur frum­kvæði að laga­setn­ingu innan ESB. Í lýð­ræð­is­ríkjum er slíkt frum­kvæði er venju­lega í höndum lýð­ræðis­kjör­inna full­trúa. Þetta er ein ástæða þess að Bret­land sagði sig úr ESB með Brexit og hafði áður hafnað evr­unni. Seðla­banka Evr­ópu er stjórnað af sér­fræð­ingum sem leggja fyrst og fremst áherslu á að hafa hemil á verð­bólgu á mynt­svæð­inu, en minni áhersla er á aðgerðir sem stuðla að hag­vexti eða háu atvinnustig­i.

Takmarkað svig­rúm er til að beita rík­is­fjár­málum sem hag­stjórn­ar­tæki á evrusvæðinu og tak­markað pláss er fyrir svo­kall­aða sjálf­virka högg­deyfa (e. automatic stabilizers), en með þeim er átt við breytingar á stefn­unni í rík­is­fjár­málum sem örva efna­hags­lífið sjálf­krafa í nið­ursveiflum og draga úr upp­sveiflum án þess að stjórn­völd þurfi grípa til sér­stakra aðgerða t.d. með laga­setn­ingu. Dæmi um slíka högg­deyfa er skatt­kerfið og sumar teg­undir rík­is­út­gjalda eins og bætur sem tengj­ast atvinnu­missi í nið­ur­sveifl­um.

Það er líka tak­markað svig­rúm til að beita rík­is­sjóði til að örva hag­kerfið tíma­bundið með auknum rík­is­út­gjöldum í nið­ur­sveiflu. Við þessar aðstæður getur efna­hags­stjórn síður farið fram á lýð­ræð­is­legan hátt. Gengi sam­eig­in­legs gjald­mið­ils er fast og halla­rekstri á rík­is­sjóði eru þröngar skorður sett­ar.

Hagvöxtur, atvinnuleysi og verðbólga á Íslandi og evrusvæðinu 1999 til 2024

Evran varð til sem gjaldmiðill 1999 þó seðlar og mynt kæmu ekki út fyrr en 2002. Séu gögn um Ísland sem koma úr gagnagrunni Alþjóðagjaldeyrissjóðsins skoðuð frá 1999 til 2024 (árið 2024 að sjálfsögðu spá) kemur í ljós að meðal hagvöxtur (á föstu verðlagi) á ofnagreindu tímabili á Íslandi var 3,1% en 1,4% á evrusvæðinu. Verðbólga að meðaltali var 4,9% á Íslandi en 2,1% á evrusvæðinu. Atvinnuleysi var að meðaltali 4,4% á Íslandi en 9,0 % á evrusvæðinu, sjá Töflu 1.

Vandamál sem tengjast hárri verðbólgu og vaxtastigi hafa fylgt krónunni og þó fagmennska hafi aukist innan Seðlabanka Íslands t.d. með tilkomu peningastefnunefndar og fjármálastöðugleikanefndar er spurning hvort bætt hagstjórn geti leyst þau vandamál sem tengjast sjálfstæðum gjaldmiðli á litlu myntsvæði eins og á Íslandi. Slík hagstjórn kallar líka ekki bara á skynsamlega stefnu í peningamálum heldur líka í ríkisfjármálum, sem Seðlabanki Íslands stjórnar ekki.

Varðandi peningastefnu þá er líka staðreynd að efnahagslegt umhverfi sem seðlabankar standa frammi fyrir er stöðugt að breytast og ákjósanleg peningastefna því breytileg. Stöðugleiki og sátt á vinnumarkaði er líka hornsteinn verðstöðugleika og launahækkanir umfram framleiðni hljóta líka að rýra samkeppnisstöðu Íslands.

Mynd 1 sýnir að hagvöxtur var að jafnaði mun meiri á Íslandi en á evrusvæðinu að nokkrum árum undanskildum. Mynd 2 sýnir að verðbólga var að jafnaði mun meiri á Íslandi en á evrusvæðinu. Mynd 3 sýnir að atvinnuleysi var mun minna á Íslandi en evrusvæðinu fyrir allt tímabilið 1999 til 2024 (árið 2024 er að sjálfsögðu spá).

Nú verður hagvöxtur, verðbólga og atvinnustig alls ekki eingöngu skýrt út með því hvort land hefur eigin gjaldmiðið og fljótandi gengi eða í myntbandalagi með sameiginlegan gjaldmiðil og fast gengi. Það er hinsvegar ljóst að land sem er í myntbandalagi eins og evrusvæðinu hafa mun minni möguleika á að bregðast við ytri áföllum en land sem hefur eigin gjaldmiðil. Það getur hinsvegar leitt til hærri verðbólgu og hærri vaxta eins og hér á landi.

Verðbólga á evrusvæðinu hefur verið mjög mismunandi eftir löndum sem torveldar hagstjórn á svæðinu þar sem stýrivextir eru ákvarðaðir af Seðlabanka Evrópu fyrir öll aðildaríki án tillit til aðstæðna í einstökum ríkjum. Ríkisfjármálum eru líka þröngar skorður settar þar sem ríkishallinn má að jafnaði ekki fara yfir 3% af vergri landsframleiðslu. Land eins og Ísland hefur frjálsari hendur í ríkisfjármálum og þarf ekki að fylgja formúlunni frá Brussel.

Fastgengi og mikið aðahald í ríkisfjármálum á tímum kreppu geta reynst löndum erfið. Eystrasaltsríkin eru dæmi um það. Þegar alþjóðlega fjármálakreppan skall á haustið 2008 voru öll löndin, Eistland, Lettland og Litáen með eigin gjaldmiðil en höfðu skuldbundið sig að halda föstu gengi til að geta síðan tekið upp evruna. Við bættist að þau höfðu lítið svigrúm til að örva hagkerfi sín með auknum ríkisútgjöldum. Afleiðingin var m.a. mikill samdráttur vergrar landsframleiðslu, hátt atvinnuleysi og svo fólksflótti.

Evran og alþjóð­legar kreppur

Mynt­banda­lög eiga við fleiri vanda­mál að stríða. Við vitum ekki nákvæm­lega hvenær eða hvers konar kreppur skella á okkur en við vitum að þær koma öðru hverju sam­an­ber efnahags- og fjár­málakrepp­una sem skall á haustið 2008, COVID-19 krepp­una sem skall á af fullum þunga árið 2020, stríðið í Úkra­ínu sem byrj­aði í upp­hafi í árs 2022 og stendur enn. Eng­inn veit hverskonar kreppa kemur næst né hvenær, en eitt er víst, rík­is­fjár­málin fara úr bönd­unum í mörgum löndum við breyttar aðstæður og upp safn­ast opin­berar skuldir sem eru nú orðnar mjög háar hjá mörgum aðild­ar­ríkjum evru­svæð­is­ins og ógna stöð­ug­leika.

Skulda­staða margra evru landa sem er komin langt umfram 60% af vergri landsframleiðslu og vekja spurningar um hvort þessi lönd geti verið í myntbandalagi. Þetta á ekki aðeins við um smærri evru ríki eins og Grikk­landi þar sem opinberar skuldir sem hlutfall af vergri landsframleiðslu árið 2023 voru komnar í 168%, heldur einnig stór hag­kerfi eins og Ítalíu sem var komin í 144% og Frakk­land í 110% og stærsta hag­kerfið Þýska­land komið í 66%, sjá Mynd 4. Seðlabanki Evrópu varaði nýlega við lágum hagvexti og mikilli skuldaáhættu á evrusvæðinu.

Þess má svo geta að samkvæmt gagnagrunni Alþjóðagjaldeyrissjóðsins verður skuldahlutfall Íslands um 60% árið 2024, en í 88% að meðaltali fyrir evrusvæðið í heild, sjá Mynd 5.

Auð­vitað lækkar skulda­hlut­fallið (hlut­fall opin­berra skulda og vergrar lands­fram­leiðslu) ef hag­vöxtur eykst en hagvaxtarhorfur á evrusvæðinu eru ekki góðar og vaxandi útgjöld vegna vax­andi hern­að­ar­upp­bygg­ing­ar í kjölfar Úkraínustríðsins setur mikla pressu á ríkisfjármálin í mörgum ESB og evrulöndum sem mun gera þeim erfitt fyrir að vera innan 3% hámarksins á hlutfalli ríkissjóðs halla af vergri landsframleiðslu.

Það er ljóst að regl­urnar um bæði hámarks halla á rík­is­sjóði og hámarks skuldir hins opin­bera þarf að end­ur­skoða með meiri sveigj­an­leika í huga en það breytir því ekki að evru­svæðið er í alvar­legri skulda­kreppu. Þessi skuldsetning getur orðið vandamál fyrir önnur aðildarríki í myntbandalaginu í framtíðinni og valdið þeim kostnaði.

Ef litið er til framtíðar eru eftirfarandi lönd umsóknarríki (e. candidate countries) að ESB og verða að taka upp evruna ef þau fá aðild að ESB þó það geti tekið a.m.k. nokkur ár: Georgía, Moldóva, Türkiye, Úkraína og lönd á Vestur-Balkanskaga (Albanía, Bosnía og Hersegóvína, Kósovó, Svartfjallaland, Norður Makedónía, Serbía). Þessi ríki þurfa mikla fjárhagsaðstoð við uppbyggingu en lágur hagvöxtur hjá ESB og á evrusvæðinu og skuldsetning sumra aðildararíkja takmarka svigrúm til að styrkja uppbyggingu þessara landa.

Evran, krónan og vextirnir

Það er ljóst að við núverandi aðstæður eru stýrivextir mun lægri á evrusvæðinu en hjá Seðlabanka Íslands. Verðbólga er líka lægri bæði hjá ESB og á evrusvæðinu en á Íslandi. Svo eru spurningar um mælingu á verðbólgu á Íslandi, hvort rétt sé að nota vísitölu neysluverðs sem mæld er af Hagstofu Íslands, og Seðlabanki Íslands styðst við við ákvörðun stýrivaxta, eða samræmda vísitölu neysluverðs, sem Hagstofa Íslands mælir líka fyrir Ísland, og Seðlabanki Evrópu styðst við. Vísitala neysluverð fyrir Ísland sem Seðlabanki Íslands styðst við mældist nú 5,1% en samræmd vísitala neysluverðs fyrir Ísland sem Seðlabanki Evrópu styðst við mælist nú 3,8%.

Svo er líka spurning hversu mikið bankavextir myndu lækka á Íslandi þrátt fyrir evruna miðað við þá fákeppni sem hér ríkir á bankamarkaði. Væri hægt að koma á samkeppni milli bankanna sem stuðlaði að vaxtalækkun og lægri þjónustugjöldum? Myndu erlendir banka sýna svo litlum markaði sem Ísland er áhuga? Myndi hugsanleg vaxtalækkun vega upp kostina að vera með sveigjanlegra stjórn á peningamálum og ríkisfjármálum sem eigin gjaldmiðill býður uppá?

Væru Íslendingar tilbúnir að leggja sitt að mörkum til að aðstoða evruríki sem lenda í vandræðum m.a. vegna þungrar skuldabyrgði sem þau geta sjálf ekki lengur staðið undir? Erum við tilbúin að koma að uppbyggingu núverandi umsóknarlanda með auknum fjárframlögum ef þau fá inngöngu í ESB?

Svo er áleitin spurning um hvort bætt hagstjórn á Íslandi geti leyst þau vandamál sem tengjast sjálfstæðum gjaldmiðli á litlu myntsvæði eins og á Íslandi.

Höfundur er pró­fessor við Háskól­ann á Akur­eyri.