Fáar vís­bendingar um miklar breytingar í Venesúela

Brotthvarf Nikolas Madúró forseta Venesúela er ótvírætt högg fyrir stjórn sósíalista í landinu. Það raskar starfi þeirra og skapar tækifæri til breytinga, en um leið er ólíklegt að handtaka hans ein og sér skili langlífum breytingum á stjórnarfari landsins. Skipulagslegt viðnámsþol, samheldni valdastéttarinnar, stofnanaleg dýpt og ytri pólitísk áhrif takmarka áhrifin af brotthvarfi forsetans.

Tímabilið sem nú tekur við er líklegra til að mótast af innri samkomulagi valdastéttarinnar og aðlögun núverandi stjórnskipulags, fremur en umturnun stjórnarfars í Venesúela og lýðræðislegrar endurfæðingar þjóðarinnar. Annar vegur er mögulegur en hann er háður miklum afskiptum Bandaríkjanna. Hins vegar er með öllu óljóst hver áætlun þarlendra stjórnvalda er umfram handtöku Madúró.

Hvað segja rannsóknir?

Í stríðs- og öryggisfræðum er rætt um það að fjarlægja valdhafa úr embætti sínu sem afhöfðun (e. decapitation) – hvort sem valdhafinn er fjarlægður með því að drepa hann eða að taka fastann. Markmið slíkra afhöfðunaraðferða er að trufla, lama eða tryggja hrun í pólitísku og/eða hernaðarlegu stjórnkerfi andstæðingsins. Flestar rannsóknir á notkun afhöfðunar hafa verið gerðar í tengslum við átök við vígasveitir/uppreisnarmenn (e. counterinsurgency) eða í baráttu gegn hryðjuverkum (e. counterterrorism), en þessar rannsóknir hafa að geyma mikilvægar upplýsingar til að skilja áhrifin af handtöku Madúró, forseta Venesúela.

Samkvæmt rannsóknum Patrick B. Johnston fækkar árásum innlendra vígasveita ef stjórnvöldum tekst að grípa eða drepa leiðtoga þeirra. Einnig aukast líkur á því að stjórnvöld sigri í baráttunni gegn þeim.

Nýlegri rannsóknir Jennu Jordan sýna þó að áhrif afhöfðunar eru minni en áður var talið. Með því að rýna í tæp þúsund tilraunir til afhöfðunar kemst Jordan að því að mörg samtök og margar vígasveitir lifa afhöfðunina af og aðlagast nýjum aðstæðum eftir leiðtogamissi. Sérstaklega á þetta við um vígasveitir sem eiga traust innra stjórnunar- og stofnanakerfi þar sem fyrir liggja samþykktar aðferðir til leiðtogaskipta, og þar sem sveitirnar eru samofnar samfélaginu. Niðurstaða hennar er því að afhöfðunaraðferðir eru oft ekki afgerandi og árangur þeirra mjög breytilegar eftir skipulagsstigi vígasveita og aðstæðum hverju sinni.

Almennt má því álykta að afhöfðun getur haft mikil áhrif á starfsemi hópa sem eru á frumstigi í baráttu sinni og tilheyrandi skipulagningu eða þá sem starfa á leiðtogamiðuðum grundvelli. Aðferðin skilar hins vegar sjaldnast ein og sér varanlegum árangri gegn hópum með stofnanalega dýpt eða með skipulagslegt viðnámsþol (e. structural resilience).

Ólokið verk

Þriðja janúar síðastliðinn tókst bandarískum yfirvöldum að handtaka Madúro forseta og eiginkonu hans í fordæmalausri og umdeildri hernaðaraðgerð sem fól meðal annars í sér takmarkaðar loftárásir, skyndisókn sérveitarmanna og öflugrar upplýsingasöfnunar í gegnum leyniþjónustu. Þessi fordæmislausa aðgerð sýnir skýrt hve mikla yfirburði Bandaríkin hafa í hernaðarlegri þekkingu, tækni og ekki síst hæfni í samhæfingu ólíkra flókinna þátta sem þurfa allir að smella saman til að aðgerð af þessum toga heppnist.

Greining hugveitunnar Atlantic Council lýsir aðgerðinni sem miklum taktískum sigri og tilraun til virkra stjórnarskipta. Sérfræðingar hugveitunnar leggja áherslu á að þetta geti skipt sköpum fyrir Venesúelabúa og heimshlutann í heild sinni, en benda þó á að langtímaárangur verði háð í hversu miklum mæli Bandaríkin séu reiðubúin til að skuldbinda sig til að tryggja lýðræðisumskipti og stöðugleika í landinu. Engar áætlanir um þetta hafa verið kynntar opinberlega enn sem komið er að minnsta kosti.

Greinendur CSIS hugveitunnar vekja einnig athygli á því að þrátt fyrir vel heppnaða hernaðaraðgerð er með öllu óljóst um framhaldið og langtímaáhrifin. Ljóst þykir að Venesúela mun nú ganga í gegnum langvarandi umbreytingartímabil þar sem þátttaka Bandaríkjanna mun vera afgerandi.

Varaforseti landsins og flokkssystir Madúrós, Delcy Rodriguez, hefur tekið við hlutverki forseta og hefur herinn lýst yfir stuðningi við hana þó einhverjir í sósíalistaflokknum hafi lýst yfir áframhaldandi stuðningi við Madúró. Hingað til eru því ekki merki um að stórfelld breyting á stjórnarháttum í landinu sé væntanleg, að minnsta kosti um sinn.

Tilgátur um samninga

Sama dag og heimbyggðin frétti af aðgerð Bandaríkjanna í Venesúela, gat fréttastofa Sky News greint frá því að heimildarmenn hennar í stjórnarandstöðu landsins telja að samið hafi verið um handtöku Madúró. Þykir fleirum ólíklegt að hafi verið hægt að ná Madúró svona einfaldlega í ljósi þess hve miklar öryggisráðstafanir hafa verið í kringum forsetann. Hefur verið hugleitt um að til staðar hafi verið einhver málamiðlun við fólk í mikilvægum stöðum innan Madúró-stjórnarinnar eða að gefið hafi verið þegjandi samþykki fyrir handtöku hans, ekki liggja þó fyrir sannanir þess efnis.

Þessar kenningar hafa sprottið upp vegna augljósrar fjarveru andspyrnu venesúelska hersins gegn aðgerð Bandaríkjanna. Til að mynda hefur verið bent á að Venesúela býr yfir öflugu loftvarnarkerfi af gerðinni S-300VM. Einnig voru sérsveitarmenn fluttir til höfuðborgarinnar Karakas með þyrlum sem þekktar eru fyrir að vera fremur viðkvæmt farartæki, en ekki virðist sem þær hafa mætt andstöðu þrátt fyrir að venesúelski herinn býr yfir þúsundum af léttum loftvarnarflugskeytum af gerðinni IGLA-S og ýmis handvopn sem myndu duga til að torvelda flugi þyrlanna.

Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvernig allt atvikaðist og er einungis um að ræða getgátur á þessu stigi máls enda hafa engar frekari upplýsingar fengist sem staðfesta tilgátuna. Það sem skiptir meira máli er að ef um niðurstöðu einhverskonar samningagerðar er að ræða, erum við ekki lengur að tala um aðhöfðun heldur mögulega aðlögun eða sundrung innan valdastéttarinnar. Þá hafa lykilmenn í stjórnkerfinu – hershöfðingjar, ráðherrar eða háttsettir embættismenn – komist að þeirri niðurstöðu að besta leiðin til að varðveita hagsmuni sína hafi verið að afhenda Bandaríkjamönnum Madúró.

Slíkt hagsmunamat myndi endurspegla vel niðurstöður Jordans sem sýna að eining með sterkt stofnanakerfi lifir oft af leiðtogamissi með því að eiga leiðir til að skipa arftaka eða með því að þeir sem fara með völd aðlagist nýjum aðstæðum. Séu kenningar um að handtaka Madúró hafi verið niðurstaða samninga réttar, bendir það til þess að innra skipulag meðal valdhafa í Venesúela er nógu öflugt til að standast leiðtogamissi.

Vert er að geta þess að Bandaríkin hétu 50 milljónum Bandaríkjadala, ríflega sex milljarða íslenskra króna, í ágúst síðastliðnum í skiptum fyrir upplýsingar sem myndu leiða til handtöku Madúró. Var það tvöföld sú upphæð sem tilkynnt var um 10. janúar í fyrra, en þá var upphæðin hækkuð úr 15 milljónum Bandaríkjadala í 25 milljónir.

Takmarkanir á áhrifum afhöfðunar í Venesúela

Þrátt fyrir að Madúró hafi verið gripinn er fleiri þættir sem benda til þess að töluvert meira þurfi til ef markmiðið er að umturna þeim stjórnarháttum sem viðgengist hafa í Venesúela í rúma tvo áratugi.

Í fyrsta lagi hafa liðið 26 ár frá því að sósíalistaflokkur Venesúela og Húgó Chavez tók við völdum í landinu. Á þessum tíma hefur myndast valdastétt sem teygir anga sína í allar helstu stofnanir ríkisins, hvort sem það er herinn, ríkisstofnanir, leyniþjónusta, lögregla eða dómstólar. Í andstöðu við vígasveitir eða hryðjuverkasamtök er fremur ólíklegt að heilt ríki og tilheyrandi stofnanagerð er háð einum manni til að lifa af. Innri valdaskipan gerir það að verkum að hægt sé að takast á við það þegar leiðtogi deyr eða er gripinn.

Í öðru lagi hefur stjórn Madúró verið háð víðtæku valdakerfi sem stýrt er af lykilmönnum sem geta viðhaldið reglu og skipulagi auk þess að semja um eða stýra breytingum. Þetta þýðir að brotthvarf eins leiðtoga leiðir ekki endilega til þess að valdastéttin og öryggiskerfi ríkisins hrynji. Auk þess eiga þessir lykilmenn það sameiginlegt að eiga átt hlut í þeim fjölda mannréttindabrotum sem framin hafa verið í landinu í áratugi, því eiga þeir sömu hagsmuni – að koma í veg fyrir að þeir sæti einhverskonar afleiðingum vegna þess.

Í þriðja lagi hafa utanaðkomandi aðilar, svo sem Kína, Rússland og Kúba, lengi haft putta sína í venesúelskum stjórnmálum. Þeirra hagsmunir geta verið að viðhalda valdakerfinu sem vinnur gegn eða flækir mögulegar tilraunir til umbóta. Auk þess hafa nágrannaríki Venesúela fremur litið þessa aðgerð Bandaríkjanna hornauga.

Þættir sem þessir eru af sambærilegum toga og Jordan leggur áherslu á þegar rætt er um áhrif breytileika í skipulagsgerð á árangur afhöfðunaraðgerða, enda verða samtök eða ríki sem hafa mikla stofnanalega dýpt og utanaðkomandi stuðning minna fyrir áhrifum afhöfðunar.

Söguleg dæmi: Panama, Líbía og Egyptaland

Við getum litið til margra dæma um áhrif leiðtogamissis, en hér verða skoðuð þrjú dæmi til að varpa ljósi á það hvað veldur ólíkum niðurstöðum.

Panama:

Það má segja að aðgerð Bandaríkjanna í Venesúela sé ekki ýkja ólík því þegar bandarísk yfirvöld 1989 gripu Manúel Noríega, einræðisherra í Panama. Hins vegar eru fleiri þættir sem skilja þessar aðgerðir að. Noríega stjórnaði sjálfstætt sem einræðisherra þar sem ákvarðanir voru alfarið háðar honum sem yfirmann hersins, á meðan innra valdahringur var aðeins fámennur hópur sem átti lítið undir hugmyndafræðilega eða efnahagslega að stjórn Noríega myndi lifa af.

Aðstæður í Venesúela í dag eru allt aðrar. Stjórn Madúro hefur stýrt í stofnanavæddu einræði þar sem völd dreifast á milli herstjórnarinnar, leyniþjónustunnar og sósíalistaflokksins. Þá eru til staðar flókin tengsla- og hagsmunanet innan stjórnkerfisins. Madúró var því mikilvægur en alls ekki ómissandi.

Í Panama 1989 bjuggu aðeins 2,4 milljónir og herinn nam aðeins 16.000 manns. Landið sjálft telur aðeins um 75 þúsund ferkílómetra.

Venesúela hefur hins vegar um 30 milljónir íbúa og stóran fjölbreyttan her, auk þess sem vígamenn sósíalistaflokksins sjálfs eru um 200 þúsund. Landið er 916 þúsund ferkílómetrar, en þar af eru 52% skógur og frumskógur. Það sést því að valdhafar í Venesúela hafa mun betri forsendur til að verjast utanaðkomandi valdbeitingu en Panama.

Líbía:

Múammar Gaddafí einræðisherra Líbíu var ekki fjarlægður af erlendu valdi heldur þurfti að takast á við vopnaða uppreisn eftir að her hans hafði skotið á mótmælendur í Benghazi 2011. Mánuð seinna hófust umfangsmiklar loftárásir NATO-ríkja á grundvelli samþykktar öryggisráðs Sameinuðu Þjóðanna. Vald hans molnaði og var hann drepinn í Sirte í október sama ár.

Brotthvarf hans frá völdum leiddi ekki til skipulegra stjórnarskipta heldur sundrunar ríkisins og langvarandi átaka, þar sem stofnanir og stoðir ríkisins hrundu og vígasveitir tókust á um völdin í landinu. Afhöfðunin í Líbíu var ekki stök aðgerð heldur afleiðing hrun stjórnkerfis Gaddafí.

Egyptaland:

Árið 2011 voru einnig víðtæk mótmæli í Egyptalandi knúin áfram af áratuga einræðisstjórn, spillingu, fátækt, atvinnuleysi og skorti á stjórnmálafrelsi. Öryggissveitir beittu mótmælendur miklu harðræði en eftir 18 daga óeirðir lét Hosní Múbarak af völdum sem forseti landsins.

Brotthvarf Múbarak hafði ekki í för með sér hrun egypska ríkisins og stofnanagerð þess, heldur voru herinn, leyniþjónustan og öryggissveitir enn starfandi. Þessi öfl endurreistu einræðisstjórn í landinu 2013 undir nýrri forystu, sem sýnir hvernig innri valdaskipan getur takmarkað afleiðingar afhöfðunar.

Í besta falli minniháttar röskun

Stofnanauppbyggingin í Venesúela og pólitísk stjórn þess líkist meira tilviki Egyptalands en Líbíu og Panama. Um er að ræða ríki með samþætta og virka stofnanagerð auk rótgrónu öryggiskerfi sem án leiðtoga hefur getu og hvata til að viðhalda reglu og stjórna vali á arftaka.

Brotthvarf Madúró er því í besta falli – ef ekki fylgja frekari aðgerðir – minniháttar röskun á starfsemi einræðisafla í Venesúela.

Höfundur er MA í alþjóðasamskiptum og mastersnemi í stríðsfræðum við varnarmálaháskólann í Stokkhólmi, Försvarshögskolan.

Heimildir:

https://www.belfercenter.org/publication/effectiveness-leadership-decapitation-combating-insurgencies

https://direct.mit.edu/isec/article/38/4/7/12293/Attacking-the-Leader-Missing-the-Mark-Why

https://academic.oup.com/stanford-scholarship-online/book/30910/

https://www.atlanticcouncil.org/dispatches/us-just-captured-maduro-whats-next-for-venezuela-and-the-region/

https://www.csis.org/analysis/maduro-captured-what-comes-next-venezuela

https://www.state.gov/nicolas-maduro-moros

https://news.sky.com/story/what-we-know-about-us-strikes-on-venezuela-as-maduro-captured-13489880